Tra tela di Penelope e rattoppo: gli incarichi di vertice negli enti pubblici.

Il legislatore nazionale emula Penelope, mentre fa e disfa norme che perseguono i medesimi intenti alla stregua della ben nota tela, ma senza troppa coerenza. A ogni nuova tessitura egli ribadisce l’interesse per il fine perseguito, ancorché in precedenza variamente vanificato, forse a causa di elementi contingenti che variano al variare dei Governi. Così l’ordito già tessuto viene successivamente sfilato da coloro il cui operato segue un’altra trama. La dinamica suddetta è della massima evidenza in materia di incompatibilità e conflitto di interessi nell’esercizio di cariche in ambito pubblico o ad esso connesso, temi oltremodo delicati nel nostro ordinamento.

Essi sono legati a filo doppio – per restare in argomento – a quello della corruzione, della quale nei giorni scorsi è stata per l’ennesima volta rimarcata la portata, in sede europea peraltro (v. qui e qui): si comprende, dunque, come un tessitore abile e determinato in Italia sarebbe molto importante, al fine di non arrivare troppo tardi, come accade spesso, a porre rimedio a danni già prodotti da scandali annunciati. Inutile lamentarsi, poi, che l’attrattività del Paese, quanto a investimenti, ne risenta. Ciò che lascia perplessi è come si dimostrino seriamente intenzionati a porre rimedio ai preoccupanti risultati di volta in volta rilevati quegli stessi governanti che solo pochi mesi prima avevano in parte neutralizzato le norme finalizzate ad arginarli, nonché  depotenziato il soggetto preposto a vigilare al riguardo, come di seguito evidenziato.

La cosiddetta legge anticorruzione (legge 190/2012), recante  “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, ai commi 49 e 50 aveva delegato il Governo ad adottare, entro 6 mesi, uno o più decreti legislativi diretti a modificare la disciplina vigente in materia di attribuzione, tra gli altri, di incarichi dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni e negli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico da conferire a soggetti interni ed esterni alle P.A.; nonché a modificare la regolamentazione vigente in materia di incompatibilità tra tali incarichi e lo svolgimento di incarichi pubblici elettivi o la titolarità di interessi privati in possibile conflitto con l’esercizio imparziale delle pubbliche funzioni. Nella legge menzionata venivano precisati principi e criteri direttivi da seguire nella normativa di attuazione, poi emanata con il decreto legislativo n. 39/2013. Al fine di contrastare la corruzione e prevenire conflitti di interessi, in detto decreto è stabilita una precisa serie di cause di inconferibilità e incompatibilità con riferimento, tra gli altri e in sintesi, a incarichi amministrativi di vertice in amministrazioni ed enti pubblici; incarichi dirigenziali o di responsabilità, interni e esterni, in pubbliche amministrazioni, enti pubblici ed enti di diritto privato in controllo pubblico; incarichi di amministratore di ente di diritto privato in controllo pubblico. Il compito di vigilare sulle disposizioni del decreto citato è attribuito all’Autorità nazionale anticorruzione (CiVIT, trasformata in  ANAC dalla legge n. 125/2013). Quest’ultima, originariamente destinataria di quesiti provenienti da amministrazioni ed enti interessati in ordine all’interpretazione delle disposizioni dettate dal decreto indicato, con delibera n. 46/2013 si era pronunciata circa l’efficacia nel tempo delle norme sugli incarichi dallo stesso previsti. In particolare, aveva espresso l’avviso che “ben può la legge sopravvenuta disciplinare ipotesi di incompatibilità tra incarichi e cariche con il conseguente obbligo di eliminare la situazione divenuta contra legem attraverso apposita procedura. (…) Trattandosi di un ‘rapporto di durata’, dunque, il fatto che l’origine dell’incarico si situa in un momento anteriore non può giustificare il perdurare nel tempo di una situazione di contrasto con la norma, seppur  sopravvenuta. (…) Ne deriva che non è in questione l’applicazione del principio della irretroattività della legge, quanto piuttosto l’eventuale differimento dell’efficacia delle norme sulla incompatibilità, che avrebbe richiesto una possibile ma necessariamente espressa previsione da parte del legislatore. Ma ciò non è avvenuto”. Importante è il passaggio in cui l’Autorità evidenzia che “il protrarsi di situazioni di incompatibilità oggettivamente in contrasto con la nuova disciplina finirebbe col differire nel tempo la sua efficacia e, quindi, il perseguimento della finalità di prevenzione della corruzione che il legislatore ha attribuito alla disciplina in esame”. Risulta chiaro come nella materia in discorso sia il legislatore che l’Autorità competente intendessero perseguire in modo coerente l’obiettivo prefissato. Infatti, da un lato, il dettato legislativo, se pur non esaustivo, è comunque idoneo a coprire un ampio ambito di “relazioni pericolose” e tale da far sì che l’imparzialità costituzionalmente sancita non resti solo in via teorica e generica riferita alla P.A., ma venga sostanziata connotando nel concreto la titolarità di cariche individuate (v. relazione illustrativa al d.lgs. 39/2013). Dall’altro, la menzionata delibera della CiVIT, a supporto dell’impostazione così adottata, chiariva che la normativa era immediatamente atta ad esplicare i propri effetti, vietando fattispecie tra loro in eventuale conflitto, quindi dannose per la collettività nel suo complesso, considerato che di ambiti di pubblico interesse si sta trattando. Invece, il tessitore-Stato ha fatto in modo che la tela così approntata venisse disfatta, sia pure non completamente. Il c.d. “decreto del  fare” (d.l. n. 69/2013), all’art. 29-ter recante disposizioni transitorie in materia di incompatibilità di cui al d.lgs. n. 39/2013, ha previsto che gli incarichi conferiti e i contratti stipulati prima della data di entrata in vigore di detto ultimo decreto “non hanno effetto come causa di incompatibilità fino alla scadenza già stabilita per i medesimi incarichi e contratti”. Sostanzialmente, è stata smentita l’interpretazione della CiVIT circa la retroattività del d.lgs. n. 39/2013, dall’Autorità stessa motivatamente argomentata nella delibera citata: con la conseguenza che le posizioni già occupate, anche se tra loro incompatibili e quindi potenzialmente in conflitto di interessi, possono essere mantenute, con buona pace dei rischi a ciò connessi, corruzione prima di tutto. Altri, evidentemente, sono gli interessi meritevoli di maggiore tutela per il legislatore nazionale: ma ciò non basta. Nel medesimo d.l. n. 69/2013, i poteri conferiti all’Autorità anticorruzione con riguardo alla materia in argomento vengono svuotati di gran parte del loro contenuto: l’art. 54-ter le consente di operare esclusivamente su segnalazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e le attribuisce “un ruolo meramente consultivo per la emanazione di direttive da parte dell’Esecutivo”. Sembra un piano unitario quello risultante dai vari interventi sopra esposti, volto ad attenuare la portata delle misure riguardanti la materia in argomento, quasi che l’incompatibilità tra incarichi nel settore pubblico sia un terreno minato da cui tenere a debita distanza chi vi si addentri pervasivamente. Con riferimento al compito assegnatole, l’Autorità (qui) ha espresso “preoccupazione per le prospettate modifiche normative che rappresentano un vulnus all’esercizio in autonomia e indipendenza delle funzioni attribuite dalla legge 190/2012, che ha individuato nella Civit l’Autorità nazionale anticorruzione, in attuazione della Convenzione delle Nazioni Unite in materia di lotta alla corruzione e della Convenzione di Strasburgo, proprio in quanto Autorità indipendente”: è evidente l’importanza che detta caratteristica riveste in un ambito qual è quello in argomento, tra gli altri. Sotto un profilo diverso, nella relazione annuale sull’attività svolta nel 2012 essa ha lamentato altresì la circostanza che solo in alcuni casi siano state previste, da parte delle amministrazioni a ciò tenute, “significative iniziative tese a prevenire potenziali comportamenti di corruzione”; al riguardo, ha sottolineato come siano necessari “forte unità d’intenti e spirito di leale collaborazione fra le istituzioni”; ha segnalato a una serie di enti l’esigenza che sia nominato “tempestivamente il responsabile della prevenzione della corruzione, per consentire a tale soggetto di predisporre attività preparatorie e iniziative concrete”.  Nel “Rapporto sul primo anno di attuazione della Legge n. 190/2012”, inoltre, l’Autorità ha rilevato “un atteggiamento culturale delle amministrazioni poco propense a rendere conto delle proprie attività”. Erano, dunque, già di pubblica evidenza gli elementi comprovanti come il contrasto alle incompatibilità e ai conflitti di interesse, nonché alla corruzione che ne rappresenta una potenziale conseguenza, non venisse istituzionalmente affrontato in maniera adeguata. Quindi, non può meravigliare la circostanza che anche in sede europea sia emersa l’ampiezza del fenomeno corruttivo nazionale, peraltro a pochi giorni di distanza dal clamore suscitato da notizie riguardanti il rilevante numero di posizioni pubbliche delicate occupate dal medesimo soggetto.

Tutto ciò considerato, il tessitore-Stato, dimostrando la solerzia cui è uso, si è rimesso all’opera ed ha annunciato di essere in procinto di emanare un “disegno di legge urgente” volto a far sì che venga sanato il vuoto normativo sulle incompatibilità negli incarichi di vertice degli enti pubblici. Intende cioè operare con molta decisione su una materia in relazione alla quale, con poca linearità, aveva di recente sancito l’irretroattività della disciplina predisposta, rendendola così inidonea a consentire un immediato intervento sulle situazioni di potenziale conflitto di interessi già esistenti, oltre ad attenuare – come visto – il ruolo svolto dall’Autorità competente, nonché i presupposti di autonomia e indipendenza della stessa. Il perimetro coperto dall’emanando provvedimento sarà diverso da quello del d.lgs. 39/2013 più volte citato, vi saranno differenti disposizioni attuative di dettaglio, ma uguale è la ratio che ne sta a fondamento. Dunque, se oggi è tra le priorità dell’Esecutivo la necessità di fare in modo che funzioni apicali in enti pubblici siano svolte in maniera esclusiva, non si comprende il perché solo pochi mesi prima si era precluso a una disciplina avente i medesimi intenti di dispiegare pienamente i propri effetti operando anche retroattivamente, così come avrebbe potuto secondo quanto dimostrato nel menzionato parere dell’Autorità preposta.

Se, come già rilevato, la qualità della regolamentazione è essenziale anche al fine di prevenire la corruzione cui è stato dimostrato essere legata, come qui si vede, di certo il metodo usato dal legislatore nazionale e sopra evidenziato non aiuta. Penelope aveva un obiettivo ben preciso che, facendo e disfacendo la famosa tela, ha con coerenza perseguito. Quale sia quello del legislatore nazionale ancora non è noto: se non una tessitura rifinita, basterebbe almeno un rattoppo ben fatto a “un buco normativo assolutamente clamoroso”, ma da tempo conosciuto. Ormai il Paese si accontenta di poco.

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