Se il controllore non può controllare – di Vitalba Azzollini

Riceviamo e volentieri pubblichiamo da Vitalba Azzollini.

Le opinioni sono espresse a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo l’ente di appartenenza (Consob)

Si è avuto modo di esporre come la trasparenza delle partecipazioni rilevanti nelle imprese editrici costituisca il punto di forza del complesso normativo – in particolare della disciplina antitrust specifica nonché delle leggi in materia di finanziamenti statali per il settore editoriale – disposto dall’ordinamento a garanzia della libertà di stampa e del pluralismo delle fonti e come la tutela di tali valori, fondamentali in ogni sistema democratico, richieda di evitare fenomeni di concentrazione e di favorire la presenza di più soggetti nel panorama informativo.1La suddetta trasparenza, come si è visto, viene perseguita, da un lato, mediante l’adempimento degli obblighi di comunicazione delle suddette partecipazioni previsti dalla legge nei riguardi dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCom) per le relative iscrizioni nel ROC (Registro degli Operatori di Comunicazione), dall’altro mediante il controllo da parte dell’Autorità del corretto adempimento di tali obblighi nonché della completezza e veridicità dei dati che ne costituiscono l’oggetto.

Si è già evidenziato come il sistema previsto dalla legge con “la finalità di garantire la trasparenza e la pubblicità degli assetti proprietari” degli operatori del settore delle comunicazioni non consenta un’effettiva conoscenza dei relativi dati da parte della collettività, in quanto gli stessi non risultano accessibili dal sito internet, né vengono resi pubblici dall’AGCom mediante un sistema di divulgazione efficace e tempestivo, stante la necessaria preventiva verifica dei medesimi da parte dell’Autorità.

Resta da valutare se la richiamata trasparenza informativa possa almeno dirsi realizzata sotto il profilo dei controlli aventi ad oggetto la proprietà delle società editrici. Considerati gli obiettivi cui gli stessi sono finalizzati – vale a dire la verifica del raggiungimento delle soglie previste dalla disciplina antitrust nonché l’accertamento che i contributi statali vengano percepiti limitatamente a una testata e non vadano a imprese in rapporto di controllo o collegamento con quella richiedente – è quanto mai importante che i controlli dell’AGCom non risultino in concreto carenti e inefficaci: eppure è quanto accade.

Infatti, con una segnalazione al Governo del 2 aprile 2010,2 l’AGCom ha espressamente dichiarato che le modifiche apportate dalla legge in tema di partecipazioni di controllo3 “rendono di fatto oltre modo difficoltoso, quando non impossibile, il compito dell’accertamento della effettiva titolarità delle società editoriali qualora sussistano partecipazioni di controllo indiretto”.

L’Autorità fa riferimento alle modifiche normative in forza delle quali attualmente la titolarità della partecipazione di controllo in un’impresa editoriale può fare capo anche a società controllate indirettamente da persone fisiche, mediante una catena di controllo estendibile ad libitum, oltre che a società fiduciarie a condizione che queste ultime comunichino all’AGCom i nominativi dei fiducianti. In precedenza, invece, sulla base del dettato normativo, al massimo al terzo livello della catena partecipativa doveva posizionarsi una persona fisica o una società direttamente controllata da una persona fisica o una società con azioni quotate in borsa.

Al riguardo, l’AGCom evidenzia come “ampliandosi indefinitamente gli anelli della catena societaria” si renda estremamente problematico “risalire al controllante di ultimo grado, l’effettivo dominus dell’impresa editoriale”. Ciò risulta ancor più evidente qualora nella catena partecipativa si inseriscano società che abbiano sede in Paesi esteri ove viga un regime informativo meno rigido di quello nazionale.4

Considerato che all’AGCom devono essere comunicate le partecipazioni di controllo sussistenti o acquisite successivamente all’atto dell’iscrizione di un’impresa operante nel settore editoriale al ROC, oltre a ogni loro modificazione, e considerato altresì che qualora non possa essere individuata la persona fisica cui in ultima istanza faccia capo detta impresa interviene la cancellazione d’ufficio dell’impresa stessa dal ROC,5 è palese come i problemi di identificazione dell’ultimo anello della catena partecipativa creino incertezza circa l’irrogazione di tale sanzione, nonché delle altre previste dalla legge per i casi di inottemperanza agli obblighi di comunicazione o di comunicazioni non veritiere.

Appaiono altresì evidenti le ulteriori gravi conseguenze che possono derivare dalla difficoltà o addirittura dall’impossibilità per l’AGCom di svolgere le verifiche poste a suo carico, laddove si consideri che queste ultime hanno, tra l’altro, lo “scopo di garantire l’applicazione delle norme del settore quali quelle concernenti la disciplina anti-concentrazione” e “la tutela del pluralismo informativo”.

In particolare, l’assenza di garanzie circa un esaustivo accertamento delle situazioni di controllo e di collegamento rilevanti ai fini dell’applicazione della normativa antitrust determina il rischio che possano concretizzarsi quelle concentrazioni che la legge tende ad evitare in quanto astrattamente idonee a tradursi in potere persuasivo delle opinioni della collettività.6

La difficoltà di verificare l’effettiva titolarità delle società editoriali in presenza di partecipazioni di controllo indiretto comporta conseguenze di rilievo anche ai fini della corresponsione delle sovvenzioni statali, non potendosi accertare che il sopra menzionato limite di una testata per ogni soggetto destinatario delle sovvenzioni medesime, nonché il divieto di fruirne qualora imprese legate da situazioni di controllo o collegamento ne siano a loro volta percettrici, siano effettivamente rispettati.

Venendo meno il presidio del sistema di accertamento previsto dal legislatore, potrebbe quindi verificarsi l’ipotesi che lo Stato vada di fatto a finanziare soggetti connessi tra loro, contribuendo così, anziché alla varietà delle fonti informative, al risultato opposto mediante il rafforzamento di soggetti già consolidati nel settore. Senza considerare la difficoltà, data l’incertezza circa la sussistenza di legami di controllo o collegamento tra i percettori di sussidi statali, di applicare le sanzioni previste dalla legge al riguardo, vale a dire la decadenza dai sussidi medesimi.7

Pertanto, così come per la normativa antitrust, anche per quella riguardante le sovvenzioni statali all’editoria la mancanza di un verifiche effettive sulle interrelazioni partecipative tra i soggetti che operano nel settore potrebbe comportare conseguenze tali da pregiudicare il pluralismo informativo che le discipline citate intendono garantire.

Ove si consideri che i contributi ai giornali si sono rivelati nel tempo una forma di assistenzialismo idoneo a scoraggiare la ricerca da parte degli operatori del settore di soluzioni operative efficienti e di innovazioni tecniche e di sostanza tali da garantirne la sopravvivenza in una realtà in continua evoluzione; e ove si consideri altresì che i citati contributi hanno comportato  nel tempo effetti distorsivi nel mercato della stampa nonché sprechi di denaro pubblico, andando a sostenere soggetti editoriali che non si può dire abbiano arricchito le fonti informative, l’eventualità che i suddetti finanziamenti statali possano essere utilizzati in maniera ancora peggiore rispetto a quella fin qui vista, data l’evidenziata carenza di controlli al riguardo, costituisce ulteriore motivo per ritenere che gli stessi finiscono per risolversi in un elemento di danno per la collettività, sotto più di un profilo.

Desta perplessità la circostanza che la segnalazione dell’AGCom al Governo non abbia provocato reazioni rilevanti, se non nell’opinione pubblica, almeno tra i soggetti di norma più attenti a quanto accade nel settore dell’editoria. Di fatto, il venir meno della garanzia dei controlli sugli assetti partecipativi che si è visto costituire il puntello che sostiene l’intera struttura normativa posta a garanzia dell’informazione avrebbe richiesto un immediato intervento volto a coprire il vuoto evidenziato. Anche il silenzio dei media al riguardo induce il sospetto che la mancanza di disclosure circa la proprietà delle società editoriali non costituisca un problema per molti tra i titolari degli interessi che muovono il settore.

Intanto, qui un pò di trasparenza si è tentata di farla.

Note

1. Nel presente scritto non vengono riportati in nota i riferimenti normativi già citati in quello precedente.
2. Segnalazione effettuata nell’esercizio dei poteri contemplati dall’art. 1, comma 6, lett. c), n. 1, della legge 31 luglio 1997, n. 249: http://www.agcom.it/Default.aspx?message=visualizzadocument&DocID=5196 .
3. L’AGCom richiama il d.l. n. 207/2008, convertito nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, che ha modificato l’art. 1, commi 4 e 6, della legge 5 agosto 1981, n. 416.
4. Nella menzionata segnalazione al Governo, l’AGCom evidenzia altresì le difficoltà, a seguito della citata novella normativa, per le società editoriali iscritte al ROC di comunicare, ai sensi dell’art. 1, comma 7, legge 416/81, l’elenco dei soci delle società che le controllano direttamente o indirettamente, stante la difficoltà di reperire il nominativo della persona fisica che costituisce l’ultimo centro di imputazione della partecipazione di controllo.
5. Art. 1, comma 8, della legge n. 416/81.
6. Ciò vale altresì per il settore radiotelevisivo, per il quale – come sottolineato dalla stessa AGCom nella segnalazione al Governo – vige un regime simile.
7. Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 574.