Referendum sul nucleare: abrogativo o consultivo?

Il dibattito accesso intorno al referendum sul nucleare conferma ancora una volta che le scelte politiche non possono scindersi da quelle giuridiche, in un senso bidirezionale. Parlare del referendum come istituto che produce effetti giuridici può essere decisivo per far comprendere agli elettori cosa sono chiamati a votare, ma, al tempo stesso, l’oggetto del referendum appare, questa volta in maniera forse più marcata, una questione politica che va oltre i termini giuridici, su cui una vasta platea di attori, istituzionali e no, è intervenuta mescolando il fatto col diritto, salvo l’inconveniente – non da poco – che gli effetti del voto si valuteranno esclusivamente su un piano giuridico, a rischio di profonde contraddizioni tra intenzioni politiche e risultati giuridici ottenuti.

La sentenza con la quale la Corte costituzionale ha ammesso il quesito referendario sul nucleare, nella formulazione introdotta dalla Corte di cassazione, può contribuire ad aumentare la commistione tra le finalità politiche e le questioni strettamente giuridiche.

La Corte costituzionale ha ritenuto che la nuova formulazione del quesito non urti con i limiti costituzionali, ed ha dunque dato via libera al voto.

Nell’argomentare il dispositivo, la Corte riprende le valutazioni della Cassazione ritenendo che le disposizioni oggetto del nuovo quesito siano unite da una “medesima finalità: quella di essere strumentali a consentire, sia pure all’esito di ‘ulteriori evidenze scientifiche’ sui profili relativi alla sicurezza nucleare e tenendo conto dello sviluppo tecnologico in tale settore, di adottare una strategia energetica nazionale che non escluda espressamente l’utilizzazione di energia nucleare”. In sostanza, ritiene che la norma abrogativa delle disposizioni oggetto del precedente quesito nasconda il proposito di introdurre una politica energetica nucleare.

Abbiamo già detto perché, a nostro avviso, il quesito è nuovo e diverso rispetto al precedente: abbiamo detto che le due disposizioni oggetto del nuovo referendum sono l’una, una mera dichiarazione di intenti, inidonea a vincolare il legislatore, l’altra, una norma sulla programmazione energetica nazionale, comprensiva di tutte le fonti energetiche, e non un piano attuativo riguardante esclusivamente l’energia nucleare.

Alla luce della pronuncia della Consulta, possiamo intanto osservare che il referendum pare essersi trasformato da abrogativo a consultivo, istituto peraltro non contemplato dall’art. 75 Cost.

Al di là del fatto che si abroga una vera e propria dichiarazione di intenti (il comma 1), anche con riferimento al comma 8 sul programma energetico nazionale è chiaro che ora il voto non sarà su questo comma (gli elettori fanno ancora fatica a capire che il quesito è cambiato), quanto piuttosto sulla intenzione futura ed eventuale del legislatore di varare un piano energetico nel quale, alla luce delle evidenze scientifiche da acquisire, si potrà con più consapevolezza decidere di inserire il nucleare tra le fonti energetiche, ma anche di non inserirlo. Insomma, più che incidere sulla legislazione presente, semplicemente si vincola il legislatore a un generico indirizzo politico popolare.

Il risultato giuridico, d’altra parte, sarà duplice: il governo non sarà autorizzato ad adottare la strategia energetica nazionale, che è materia “altra” rispetto a quella oggetto dell’originario quesito; e, come acutamente evidenzia il professor Guzzetta, eliminando la disposizione per cui “non” si procede al momento alla definizione e attuazione del programma di produzione di energia nucleare, in realtà si potrà desumere che il governo sia autorizzato a procedere subito!

Si poteva fare qualcosa per evitare questo inghippo, per cui – per blindare la politica nucleare – in realtà si rischia di bloccare la politica di programmazione energetica, con l’effetto paradossale che non si sa se il governo tradirà di più la volontà popolare dichiarata procedendo al programma nucleare o tradirà il risultato abrogativo inevitabile varando il piano energetico?

Abbiamo già detto che la Corte di cassazione poteva dichiarare che le operazioni referendarie non dovessero avere più corso, e non l’ha fatto.

Ma la Corte costituzionale poteva fare qualcosa per evitare questo pasticcio?

Prima di tutto, occorre sottolineare che, in sede di verifica dell’ammissibilità di un referendum, la Corte può valutare solo la conformità dell’oggetto del quesito all’art. 75, comma 2 della Costituzione, che stabilisce su cosa non può effettuarsi una consultazione referendaria. Non può quindi estendere il parametro di giudizio ad altre disposizioni della Costituzione. Dunque, la Corte deve “solo” valutare che il quesito non riguardi materie sottratte a referendum, che sia chiaro, omogeneo e univoco. Tuttavia, la giurisprudenza in materia di ammissibilità del referendum mostra che talora la Corte ha utilizzato i criteri di giudizio in maniera disinvolta. Così, allargando o restringendo i parametri, ha fornito talora svariate interpretazioni circa i limiti al referendum, senza sentirsi strettamente vincolata dall’art. 75, comma 2 Cost.

In questa occasione, avrebbe potuto dare un giudizio diverso?

Forse sì, ad esempio argomentando che il quesito non è univoco e coerente, per i motivi che ha già esposto il prof. Guzzetta, a cui rinviamo. Avrebbe così evitato che fosse avallata la trasformazione del referendum abrogativo in un “plebiscito consultivo”, come lo ha chiamato il prof. Cuocolo, e avrebbe anche evitato il rompicapo futuro su come conciliare effetti politici ed effetti giuridici di un voto che non si capisce più su cosa insista. A tal proposito, la sentenza si chiude con questa sibillina statuizione: “fermo restando […] che spetta al legislatore e al governo […] fissare le modalità di adozione della strategia energetica nazionale, nel rispetto dell’esito della consultazione referendaria”. Ma la strategia energetica non è quella la cui autorizzazione verrà abrogata? Avrebbe infine evitato il problema del voto già espresso dagli italiani all’estero, che ancora non sembra aver trovato una soluzione.

Si sarebbe potuto evitare altrimenti un simile risultato?

Forse sì, se si fosse stati pronti a proporre conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, invocando ad esempio la mancanza di legittimità della Corte di cassazione a proporre un referendum abrogativo.

A noi pare, in fondo, che di questo si sia trattato. Dell’appropriazione da parte della magistratura di un potere che la Costituzione attribuisce a soggetti ben determinati (500.000 elettori o 5 consigli regionali), di un episodio di forte attivismo giudiziario, motivato, più che dal conflitto con le altre istituzioni, dalla necessità di preservare e tutelare il rapporto con una pubblica opinione infuocata sulla questione nucleare.

Come interpretare, altrimenti, che il neopresidente della Corte costituzionale, appena insediato, si sia lasciato sfuggire davanti alla stampa una predizione sulla decisione della Corte, prima ancora che questa si riunisse?

In un sistema democratico in cui la pubblica opinione interagisce in maniera sempre più sistematica con le istituzioni, non è improbabile che anche quelle non rappresentative, come le Corti, sentano il peso di un giudizio diffuso della piazza e, nel timore di cadere vittime dell’accusa di scarsa indipendenza dagli altri poteri, possano cadere preda delle emozioni della gente.