Pareggio di bilancio in Costituzione: davvero?

Il 20 aprile scorso il Presidente della Repubblica ha promulgato la legge costituzionale n. 1/2012 introduttiva del pareggio di bilancio in Costituzione, approvata in entrambe le Camere a una maggioranza sufficiente ad evitare l’eventuale referendum. La legge, frutto di un progetto risultante dalla riunione in unico testo di varie proposte, entrerà dunque a breve in vigore e si applicherà a decorrere dall’anno finanziario del 2014.
È una buona notizia, questa novella costituzionale? Di primo acchito, verrebbe da dire di sì, visto che il pareggio dovrebbe comportare la responsabilità di mantenere il controllo della spesa pubblica, evitando di ricorrere a quell’indebitamento del cui accumulo soffriamo e soffriremo ancora a lungo le conseguenze. Da simpatizzante più di Hayek che di Keynes, dovrei compiacermi della revisione dell’art. 81 Cost., condividendo con il primo l’idea che «molti dei problemi che ha il mondo in questo momento siano dovuti all’imprudenza delle autorità pubbliche nell’indebitarsi e nello spendere. […] Nella migliore delle ipotesi, in questo modo si ipotecano i conti pubblici del futuro e si fa crescere tendenzialmente il tasso di interesse, un processo senza dubbio particolarmente poco auspicabile in questo frangente, quando è palese l’urgenza che l’industria privata torni ad avere disponibilità di capitale. La depressione ha largamente dimostrato che l’esistenza di un debito pubblico di grandi proporzioni impone frizioni e ostacoli al riaggiustamento molto maggiori di quelli imposti dall’esistenza del debito privato» (lettera al «Times», 17 ottobre 1932, in replica a Keynes e altri).

Non basta però scrivere pareggio perché esso si traduca nel rigore a spendere i soldi dei contribuenti.

Consideriamo dunque se quello che verrà inserito in Costituzione porterà non solo alla effettiva stabilità del bilancio, ma anche alla responsabilità delle politiche di spesa e, in maniera complementare, ad una maggiore tranquillità dei contribuenti.

Secondo la nuova formulazione, lo Stato deve assicurare l’equilibrio tra entrate e spese. Non si tratta tuttavia di un obbligo realmente cogente, dal momento che esso potrà essere superato sia in considerazione degli effetti del ciclo economico, sia – con voto a maggioranza assoluta, che nei sistemi tendenzialmente maggioritari o bipolari diventa facilmente maggioranza di governo – al verificarsi di eventi eccezionali.

Si prevede poi che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

A tale disciplina sarà demandata la definizione delle cause degli scostamenti rispetto alle previsione, il limite massimo degli scostamenti negativi, la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali come eventi eccezionali, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato, l’istituzione di un organismo indipendente presso le Camere per la verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio, le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali come sopra definiti, concorre ad assicurare il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

In sostanza, la norma costituzionale introduce più che altro una sorta di equilibrio di bilancio e sostenibilità della spesa, concetti molto diversi e più vaghi dal pareggio, per i quali era assai sufficiente, volendo, l’attuale formulazione dell’art. 81 Cost., nata proprio per queste finalità, benché in poco tempo interpretata in modo assai lasco dalla giurisprudenza e dalla prassi di governo e parlamento.

Resta ben poco, allora, del tentativo di costringere i governanti a non spendere soldi che non hanno; ma soprattutto, ammesso che concetti come “eccezionalità dell’evento” o “fasi avverse” riescano ad ottenere un significato rigoroso, resta il fatto che un pareggio in soli termini di saldo non vuol dire necessariamente una spesa pubblica limitata. Il saldo, lo abbiamo ripetuto tante volte, è solo un rapporto tra due valori, che può anche mantenersi entro i parametri di legge (nel caso di pareggio, saldo zero senza ricorso a indebitamento) senza aggredire le inefficienze della spesa pubblica, ma al contrario aumentando le entrate fiscali necessarie a coprirle e giustificarle. Così, come calcolato dalla CGIA di Mestre, per andare in pareggio nel 2013 sarà necessario un aumento di tasse di 87,3 miliardi, di cui in effetti qualcosa più di un sentore abbiamo avuto in questi ultimi mesi.

Una riforma costituzionale scritta in tale maniera, insomma, potevamo anche evitarla, sia perché le disposizioni introdotte consentono ampi margini alla classe di governo di continuare a spendere anche quando i soldi non ci sono, ricorrendo a trucchi noti come l’interpretazione generosa dei casi di eccezionalità o delle fasi avverse o dei livelli essenziali; sia perché, ammesso che questo primo problema non esistesse, l’assenza di un tetto alla pressione fiscale o alla spesa pubblica renderebbe comunque il pareggio un mero obiettivo di saldo, raggiungibile ancora una volta col depauperamento dei bilanci privati e col sacrificio del risparmio e degli investimenti dei contribuenti.

Di tutti i progetti sul pareggio presentati in questi mesi in Parlamento, si è dunque alla fine scelto di raccogliere le blande disposizioni che prevedono semplicemente un tendenziale equilibrio, perdendo per l’ennesima volta l’occasione di dimostrare coerenza tra impegni dichiarati e assunti e stralciando le parti che maggiormente avrebbero davvero dato credibilità sia alla riforma costituzionale che alle future politiche di bilancio. Non è un caso che il senatore Rossi, presidente dell’Istituto Bruno Leoni e primo firmatario di una proposta di legge costituzionale che faceva perno su limiti rigorosi per il ricorso all’indebitamento, secondo il modello tedesco, e sul tetto contestuale alla spesa pubblica, abbia dichiarato di non partecipare «alla votazione di una modifica costituzionale di facciata. L’introduzione in Costituzione del principio del pareggio di bilancio avrebbe dovuto costituire occasione per incidere su radicate abitudini e modificare profondamente la cultura del Paese, che peraltro è pronto ad una profonda inversione di tendenza, proprio perché sta scontando le conseguenze dei comportamenti irresponsabili del passato. Al contrario, ripetendo un errore già commesso in occasione dell’entrata in funzione dell’euro, il Governo, per risanare la finanza pubblica, confida in un’elevata pressione fiscale, che ha effetti negativi sulla crescita, mentre rinuncia ad una riduzione incisiva della spesa del settore pubblico e degli ambiti di intervento dello Stato».