Occupazioni abusive: il Governo corre ai ripari (nel mondo peggiore)

Il Governo ha presentato un maxi-emendamento al decreto “sicurezza”, prevedendo una nuova e articolata disposizione in materia di occupazioni arbitrarie di immobili. Le novità più rilevanti sono la predisposizione di un iter amministrativo per l’esecuzione dei provvedimenti di sgombero, la previsione di un’indennità “onnicomprensiva”, finanziata da un fondo statale, per chi abbia subito l’occupazione e l’introduzione di una causa di esclusione della responsabilità.

Sul nostro blog abbiamo analizzato i fondamenti e gli effetti, nonché i pregi e difetti, di un filone giurisprudenziale che – originato dal Tribunale di Roma e di recente consacrato dalla Corte di Cassazione – ha riconosciuto la responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione che non esegua, con la necessaria celerità, un provvedimento di sgombero di un immobile abusivamente occupato. Abbiamo anche dato conto di come il Ministero dell’Interno, con la circolare 01.09.2018, abbia invitato i prefetti ad «attendere agli sgomberi con la dovuta tempestività, rinviando alla fase successiva ogni valutazione in merito alla tutela delle altre istanze», poiché «il diritto di proprietà [può recedere] limitatamente ed esclusivamente a fronte di quelle situazioni che possono pregiudicare l’esercizio da parte degli occupanti degli impellenti e irrinunciabili bisogni primari per la loro esistenza, collegati a una particolare condizione di vulnerabilità».

La situazione – che sembrava quindi aver ormai acquisito la consapevolezza per cui le difficoltà sociali vanno affrontate con serie politiche di welfare e non con la lesione degli altrui diritti di proprietà – ha però subito un improvviso cambio di marcia. Il Governo, infatti, ha presentato un maxi-emendamento al decreto c.d. “sicurezza”, che prevede, tra le altre cose, una nuova e articolata disposizione in materia di occupazioni arbitrarie di immobili. I profili introdotti più rilevanti sono tre: i) la predisposizione di un iter amministrativo per l’esecuzione dei provvedimenti di sgombero; ii) la previsione di un’indennità “onnicomprensiva”, finanziata da un fondo statale, per chi abbia subito l’occupazione; iii) l’introduzione di una causa di esclusione della responsabilità – tanto civile, quanto amministrativa – della P.A. nel caso di mancata esecuzione dello sgombero dovuta o all’impossibilità di individuare misure emergenziali per i soggetti occupanti o alla necessità di assicurare la salvaguardia della pubblica e privata incolumità.

In merito al primo punto, è da evidenziare che l’iter in parola si presenta come lungo e a rischio di farraginosità, dal momento in cui si prevede l’istituzione di una cabina di regia – con la partecipazione dei rappresentati di molteplici enti – deputata a decidere per l’immediata esecuzione del provvedimento di rilascio dell’immobile, ovvero per il suo differimento fino a un anno. Il prefetto dovrà fare ricorso a questo iterogni qualvolta, come specifica la norma, «ravvisi la necessità di definire un piano delle misure emergenziali necessarie per la tutela dei soggetti in situazione di fragilità che non sono in grado di reperire autonomamente una sistemazione alloggiativa alternativa»: una necessità che – è agevole scommettere – un prefetto dovrà assai comunemente prendere in considerazione. Peraltro, questo potere di differimento sconfessa quanto la Corte di Cassazione aveva proprio di recente statuito in ordine al fatto che «nessuna comparazione o bilanciamento di interessi è consentito alla P.A., quando vengano in conflitto l’interesse accampato da chi ha violato la legge (l’occupante abusivo), e chi l’ha rispettata (il proprietario dell’immobile occupato)»: il che, in altre parole, significa che alla P.A. non dovrebbe essere riconosciuto alcun potere di differimento di un provvedimento di sgombero adottato da un tribunale.

Gli altri due punti possono essere trattati congiuntamente, in quanto strettamente connessi. Con essi, infatti, il Governo prova a mettersi al riparo dagli elevati risarcimenti cui potrebbe essere nel futuro condannato, sulla scia di quanto già deciso dai Tribunali nelle sentenze summenzionate. Ma lo fa nel modo peggiore: non con la prevenzione (e quindi sia tutelando il diritto di proprietà che predisponendo politiche assistenziali per chi è veramente in difficoltà), né con l’esecuzione degli «sgomberi con la dovuta tempestività» (come pure si esprimeva la circolare del Ministero degli Interni), ma con l’esclusione – sic et simpliciter – della responsabilità risarcitoria della P.A., nei casi di cui abbiamo detto sopra. Ogni qualvolta, dunque, un prefetto riterrà di non poter procedere immediatamente allo sgombero ordinato dall’autorità giudiziaria (perché non è riuscito ad individuare le misure emergenziali per i soggetti occupanti, oppure perché ha rinvenuto la necessità di assicurare la salvaguardia della pubblica e privata incolumità), chi ha visto violato il proprio diritto di proprietà non potrà fare ricorso a un giudice per chiedere il risarcimento del danno conseguente al fatto della P.A.

Proprio su questo blog abbiamo criticato le decisioni di merito dei tribunali inferiori, quando questi ultimi hanno, in modo frettoloso, quantificato il risarcimento del danno in modo abnorme, finendo per scaricare le integrali conseguenze del fatto dannoso (derivanti non solo dal mancato sgombero, ma anche dalla stessa abusiva occupazione) sullo Stato (così, in definitiva, quasi manlevando gli occupanti); e, di converso, abbiamo lodato la più ragionata ed equilibrata soluzione adottata dalla recente Cassazione, laddove questa ha inquadrato in termini più precisi e circoscritti la responsabilità dell’ente pubblico. Quest’ultima era la strada che il Parlamento, affrontando il tema della sistemazione normativa della vicenda in parola, avrebbe dovuto seguire. All’opposto, la scelta di eliminare in radice la responsabilità risarcitoria dello Stato appare prima facie di dubbia legittimità, anzitutto sotto il profilo costituzionale: difatti, la sottrazione della P.A. alle conseguenze risarcitorie derivanti dal proprio fatto illecito si configura potenzialmente come una lesione dell’uguaglianza di chiunque (ivi compresi i soggetti pubblici) di fronte alla legge (ex art. 3 co. 1 Cost.), nonché come una violazione dei principi ispiratori dell’azione amministrativa (ex art. 97 Cost.), la cui “imparzialità” deve avere come corollario la tutela efficace dei diritti di qualsiasi cittadino, specie quando questi sono assistiti da un legittimo provvedimento giurisdizionale.

Ancora, altre questioni critiche sono poste dalla previsione di «un’indennità onnicomprensiva per il mancato godimento del bene, [liquidata] secondo criteri equitativi che tengono conto dello stato dell’immobile, della sua destinazione, della durata dell’occupazione, dell’eventuale fatto colposo del proprietario nel non aver impedito l’occupazione». Innanzitutto, vi è il rischio concreto per cui un’indennità simile non solo sia lontana dal garantire l’integrale risarcimento del danno, ma anche dall’offrire un ragionevole, ancorché limitato, ristoro (senza contare il rischio che il fondo istituto in proposito presso il Ministero dell’Interno sia scarsamente finanziato). Inoltre, la liquidazione secondo equità e non in base a criteri tabellari prestabiliti e oggettivamente controllabili aprirà probabilmente la strada al sindacato giurisdizionale delle scelte discrezionali compiute dai vari prefetti (e, quindi, ad altri e costosi processi). Infine, fra gli elementi che dovranno essere tenuti in considerazione per la corresponsione dell’indennità vi è l’«eventuale fatto colposo del proprietario nel non aver impedito l’occupazione», la cui previsione lascia un po’ spiazzati: è principio generale del diritto quello per cui il concorso di colpe ha l’effetto di ridurre l’entità del risarcimento/indennizzo, ma in questo caso appare difficile configurare una ipotetica colpa addebitabile a un proprietario. Cosa si potrebbe rimproverare a quest’ultimo? Aver lasciato disabitato e inutilizzato per qualche tempo il proprio immobile? Non aver adottato sistemi di sicurezza più o meno sofisticati? Aver lasciato aperta la porta di casa? E se anche così fosse, perché una di queste – o altre simili – condotte dovrebbero avere l’effetto di scusare in parte la P.A. che non si sia attivata con la dovuta celerità per sgomberare l’immobile abusivamente occupato?

@GiuseppePortos