La risma di carta, la portaerei e le strane regole UE di contabilità pubblica

Grazie a una dichiarazione del Commissario UE Tajani abbiamo appreso nei giorni scorsi con preoccupazione dell’esistenza di debiti della PA per circa 14 mld. non pagati, e questa non è certo una novità, ma neppure contabilizzati:

Circa l’80% dei debiti pregressi della pubblica amministrazione verso le imprese ”può essere tranquillamente pagato” perché già contabilizzato e quindi senza impatto sul deficit ma solo sul debito. Lo ha affermato il vicepresidente della Commissione Ue Antonio Tajani. La pubblica amministrazione italiana ha un debito arretrato, secondo le stime di Bankitalia, di 71 miliardi di euro, di cui, ha spiegato Tajani, ”circa l’80% già contabilizzato ma non ancora pagato e che quindi va incidere solo sull’aumento del debito”. Solo ”il circa 20% restante non e’ ancora né contabilizzato né pagato e quindi ricade sul deficit”, ha chiarito il commissario Ue.  (Ansa, 26 marzo 2013)

Il fatto che esistano nella PA fatture da pagare che non risultano neppure contabilizzate (e che non si sa con certezza a quanto ammontano) è sorprendente. Come è possibile che si verifichi una situazione del genere e che il rigore contabile dell’UE possa ammetterlo? Persino chi scrive (insegno Finanza Pubblica all’Università Bicocca e sono stato consulente del Tesoro e di Palazzo Chigi negli anni ’90), ignorava questa possibilità per l’Italia e si ricordava solo che una modalità del genere era stata utilizzata in Grecia alla metà del decennio scorso per abbellire i bilanci ed essa si era rivelata proprio come una delle causa della loro opacità. Sarebbe interessante sapere da quanto tempo essa viene utilizzata anche in Italia dato che negli anni ’90 non era certamente adottata.

Il trattato di Maastricht pone il noto vincolo del 3% al rapporto tra disavanzo pubblico degli stati euro e Pil. L’indebitamento, termine tecnico con cui si indica il disavanzo, è l’eccedenza delle spese sulle entrate registrate secondo un principio di competenza economica. Ad esempio, se mi si rompe la stampante dell’ufficio e chiedo al mio Dipartimento di utilizzare i fondi disponibili per comprarne una nuova,  la spesa necessaria verrà registrata a seguito dell’approvazione come ‘impegnata’ e andrà automaticamente a contribuire alla formazione dell’indebitamento nel Conto consolidato delle AP. Questo si verifica ancor prima dell’effettivo acquisto e dunque anche prima, ovviamente, del ricevimento e pagamento della fattura. Come ho già ricordato in un precedente post non vi possono essere fatture se non a fronte di spese impegnate e non vi possono essere spese impegnate senza disponibilità di fondi negli appositi capitoli di spesa dei bilanci previsionali delle AP.

Vi è tuttavia un’eccezione rilevante, come ha spiegato Daniele Franco,  direttore centrale della Banca d’Italia, in  audizione parlamentare lo scorso 28 marzo (p. 4 del testo):

L’impatto sull’indebitamento netto del pagamento dei debiti commerciali dipende dall’origine dei debiti stessi. Il pagamento accresce l’indebitamento netto solo per i debiti riguardanti spese per investimento (per le quali per calcolare il saldo si utilizzano le erogazioni di cassa). I pagamenti relativi a voci di parte corrente non incidono sull’indebitamento netto perché le relative spese di competenza sono state già contabilizzate ai fini del saldo negli anni scorsi.

In sostanza se il mio Dipartimento ordina delle risme di carta il 20 dicembre il relativo costo è computato per competenza nell’anno stesso, e dunque incide subito sull’indebitamento, mentre per cassa dipende da quando viene pagata la fattura (dunque probabilmente all’inizio dell’anno successivo). Se invece il Ministero della Difesa ordina, sempre il 20 dicembre, una nuova portaerei o una squadriglia di cacciabombardieri, il bilancio pubblico (sia Bilancio dello Stato che Conto Consolidato della PA) non registrerà assolutamente nulla sino a quando si dovranno pagare le relative fatture dopo che portaerei e caccia, si ipotizza diversi anni dopo, saranno stati consegnati. Idem se il Ministero dei trasporti e infrastrutture ordina di costruire l’intera Tav Torino-Lione, il ponte sullo Stretto di Messina  e quello tra Sicilia e Tunisia. Solo nel momento in cui si paga per cassa    si registrerà anche per competenza! Molto probabile che in quel momento il governo in carica sia diverso da quello che ha ordinato la spesa e sia anche poco contento di pagare spese nascoste e consistenti decise da altri che gli affosseranno il bilancio.

Pare che questo metodo di contabilizzazione sia stato inventato ad Atene (quella contemporanea, non l’Atene dei tempi di Pericle). Infatti nel 2004 il nuovo governo greco si ritrovò con consistenti fatture militari da pagare e contabilizzare in bilancio, lasciate in eredità dal governo precedente, e la cosa non gli piacque. Cosa fece dunque? Pagò le fatture ma rettificò i bilanci di competenza degli anni precedenti, alzandone il relativo deficit. Peccato che uno di quei bilanci  fosse anche servito, senza registrarvi gli acquisti militari, per far ammettere la Grecia all’euro. Infatti nel 2000 Atene si presentò all’esame dell’euro con un rapporto deficit/pil al 2,5% nel 1999, valore in rapida riduzione rispetto agli anni precedenti, e fu promossa. Dopo la rettifica del 2004 invece tale valore salì al 3,1% (3,9% nel 1998 e 3,7% nel 2000, sopra il 4% in tutti gli anni seguenti).

Naturalmente ci si aspetta che la rigorista Europa non ammetta questo modo di contabilizzare le spese militari (più in generale le spese d’investimento). E invece no, non si sa perché ma lo ammette. Non da sempre, tuttavia, ma solo dalla metà degli anni 2000. Il fatto che si ammetta di rinviare la contabilizzazione per competenza degli investimenti al momento del loro pagamento per cassa è davvero stupefacente. Porta alla tentazione di far peccato pensando male, e forse indovinando come da massima di Giulio Andreotti: che sia stato un espediente per permettere a paesi con finanza pubblica debole di continuare a comperare armi da paesi con industria bellica (e finanza pubblica) forte?

L’U.E. non impone tuttavia questo metodo, si limita ad ammetterlo. La Grecia lo usa, l’Italia abbiamo appena scoperto che lo usa pure (ma c’era qualcuno che lo sapeva fuori dal MEF?), la Spagna, a cui probabilmente farebbe comodo adottarlo, invece non lo usa. Sempre dall’audizione di Daniele Franco possiamo infatti leggere (a p. 6):

Nel corso del 2012 il Governo spagnolo ha ridotto notevolmente lo stock dei debiti commerciali delle Amministrazioni locali pagando arretrati per circa 27 miliardi (dei quali, 17,7 delle Regioni e 9,3 degli enti locali). Il pagamento non ha avuto effetto sul deficit della Spagna, in quanto le operazioni che avevano dato luogo alla formazione di debiti commerciali erano già state contabilizzate negli anni precedenti; infatti, a differenza dell’Italia, in Spagna anche le spese in conto capitale sono rilevate ai fini dell’indebitamento netto in termini di competenza.

Non sarebbe meglio che l’Italia adottasse lo stesso criterio della Spagna anziché lo stesso della Grecia? Non vi è solo una ragione di correttezza contabile. Nel 2013 il governo italiano intende infatti pagare circa 8 dei 14 miliardi di spesa per ‘investimento’ non ancora contabilizzata con un impatto sul disavanzo di 0,5 punti di Pil che lo porterebbe pericolosamente vicino alla soglia limite del 3%, col rischio che l’UE possa decidere di non chiudere la procedura d’infrazione per disavanzi eccessivi.

Di fronte a questo rischio vi è a mio avviso un’unica soluzione ragionevole: ritornare in maniera permanente al vecchio criterio di registrazione della spesa per competenza, rettificando al rialzo i disavanzi degli anni in cui la spesa si è formata ed evitando di zavorrare inutilmente e pericolosamente i conti del 2013.