La riforma incompiuta dei servizi pubblici locali

Nell’articolo 4 del Dl 138/2011 è contenuta la riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel rispetto dell’esito referendario e delle norme europee. In particolare, è previsto che gli enti locali aprano al mercato concorrenziale la gestione di tali servizi, impedendone la cessione nei casi in cui le analisi di mercato, da svolgersi obbligatoriamente entro un anno, mostrino che la libera iniziativa economica privata non sia compatibile con l’universalità di accesso del servizio. In quest’ultimo caso l’ente locale dovrebbe indicare i motivi per cui il sistema concorrenziale non porterebbe benefici e la gestione continuerebbe a rimanere completamente in mano pubblica. Il conferimento del servizio, compatibilmente con i principi del Trattato UE, dovrebbe dunque avvenire tramite procedure competitive ad evidenza pubblica, a cui possono partecipare anche le società interamente pubbliche, nel rispetto “dei principi di economicità, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità e degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla legge, ove esistente, dalla competente autorità di settore o, in mancanza di essa, dagli enti affidanti”.

La procedura selettiva deve rispettare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, valutata da una commissione di esperti. Anche le società attualmente affidatarie dirette possono partecipare alla prima gara, avente ad oggetto i servizi da essi forniti, successiva alla cessazione del servizio. In alternativa si può ricorrere a società miste, il cui socio privato, che viene scelto con una procedura ad evidenza pubblica, deve possedere almeno il 40% del capitale sociale e devono venirgli attribuite specifiche attività (si parla infatti di socio privato operativo).

Sono quindi previste delle condizioni per tutelare la qualità del servizio e proteggere l’assetto concorrenziale dei mercati, evitando privilegi per i gestori uscenti e limitando forme di aggregazione o collaborazione nel caso in cui producano effetti restrittivi alla concorrenza. Inoltre, la durata dell’affidamento deve essere tale da consentire al gestore di ammortizzare gli investimenti e devono essere previsti nuovi affidamenti nei casi in cui il socio privato non svolga i compiti operativi previsti.

È evidente che tale decreto non si discosta molto da quelle del 2008, ad eccezione dell’in house, procedura derogatoria limitata al solo caso in cui il valore economico del servizio oggetto dell’affidamento sia pari o inferiore alla somma complessiva di 900 mila euro annui. Tale importo riguarda però solo il singolo servizio, quindi potranno esserci società in house affidatarie di molteplici attività, a patto che il loro valore sia inferiore a tale cifra.

Il problema principale è che sono esclusi da questa riforma il servizio idrico, per rispettare l’esito referendario, e quello del gas, del trasporto ferroviario regionale, delle farmacie e dell’energia. Per questi ultimi restano validi i modelli gestionali già previsti dalle normative settoriali, sebbene si tratti di un ampio numero di servizi che richiederebbero ulteriori interventi per completarne la liberalizzazione. Ad esempio, nel trasporto ferroviario regionale il paper dell’Istituto Bruno Leoni “Uscire dalla crisi. Un’agenda di liberalizzazioni” suggerisce di separare l’interesse generale con quello di Trenitalia, monopolista nazionale, che ha impedito l’ingresso di nuovi concorrenti nel settore, oltre a liberalizzare la durata dei contratti di servizio e dividere l’erogatore dei servizi (Trenitalia) dalla rete (Rfi). Bisognerebbe poi favorire la pluralità dei mezzi di distribuzione dei medicinali, aprendo il mercato dei farmaci senza obbligo di prescrizione alle para-farmacie e a tutti gli altri esercizi commerciali.

Sebbene sia inevitabilmente più complesso migliorare la normativa sul servizio idrico, è fondamentale prevedere un regolatore il più possibile indipendente e consentire il pieno recupero degli investimenti tramite le tariffe. Il secondo quesito referendario, infatti, riguardava il mai aggiornato sistema tariffario che prevedeva la remunerazione del capitale investito pari al 7%, ma non il principio del “chi consuma/inquina, paga”. Inoltre, sarebbe comunque opportuno consentire ai privati di partecipare alle gare, favorite dal diritto europeo, obbligando i gestori a motivare il ricorso all’affidamento diretto in house e ad adottare provvedimenti per eliminare le cause che non consentono di adottare procedure competitive ad evidenza pubblica, così come già previsto dal ddl Lanzillotta.

Si tratta quindi di una riforma positiva in quanto fornisce un quadro normativo di riferimento chiaro e favorisce le gare, grazie alle quali si stimola la trasparenza del settore, un maggiore controllo dei costi, più qualità ed efficienza. È però ancora insufficiente, poiché esclude un numero troppo elevato di servizi, su cui sono invece necessari interventi immediati e rimanda almeno di un anno ogni effettivo intervento. La portata del decreto è poi ulteriormente indebolita dal fatto che saranno i Comuni a dover stabilire quali servizi potranno essere messi sul mercato e quali invece continueranno a essere gestiti dal pubblico (anche se la delibera sarà poi sottoposta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato). Il rischio, molto elevato, è che si amplino sempre di più gli spazi pubblici, anche a costo di non essere poi in grado di rispettare gli impegni presi (si pensi al caso di Vendola). La possibilità di ricorrere al socio privato anziché andare in gara, inoltre, rappresenta un trasferimento di rendite monopolistiche direttamente dal pubblico al privato, con l’inevitabile perdita di tutti i benefici che sarebbero garantiti da una effettiva liberalizzazione.

Un’interessante soluzione è stata proposta qualche giorno fa da Lanzillotta, secondo la quale sarebbe opportuno applicare le norme europee (ad esempio, per quanto riguarda la definizione di gestione “in-house”) e concentrarsi su vincoli e sanzioni. A tal fine, secondo la parlamentare,

“bisogna stabilire che solo i Comuni che affidano i servizi mediante gara e rispettano tutte le norme su vincoli alla gestione delle società pubbliche (consolidamento dei bilanci, rispetto del patto di stabilità esteso alla contabilità del “gruppo” di cui l’ente locale è azionista di controllo, assunzioni con regole pubblicistiche, rispetto del regime di incompatibilità) possono: a) aumentare le tariffe e applicare le imposte, tasse e addizionali previste dai decreti sul federalismo municipale, provinciale e regionale; b) accedere a qualsiasi contributo corrente o capitale dello Stato o della Regione.”

In altre parole, significa passare dagli “obblighi a fare” a “incentivi a fare”, tramite liberalizzazioni vere e competizione.