Il nemico dall’interno: una breve retrospettiva sulla legislazione d’emergenza

di Biancamaria Fontana*

Lo scoppio della pandemia da Covid-19 ha orientato l’attenzione dell’opinione pubblica sulle conseguenze delle misure adottate per contrastare l’emergenza sanitaria in termini di contrazione dei diritti fondamentali dei cittadini. Il diritto di spostarsi, di svolgere attività, di incontrarsi e di proteggere la propria privacy è stato infatti violato da diverse autorità governative in tutto il mondo per motivi di pubblica sicurezza. Tale dibattito ha fatto emergere la vaghezza e l’inadeguatezza della definizione e dell’articolazione di ciò che dovrebbe sottintendere uno “stato d’emergenza” dal punto di vista costituzionale: i governi hanno di fatto arbitrariamente delegato la responsabilità di prendere decisioni d’importanza cruciale a tutta una serie di autorità centrali e locali, nonché ad agenzie sanitarie non soggette a nomina elettorale.[1]

Si tratta effettivamente di un problema non nuovo, essendo già sorto nel corso degli ultimi due decenni nell’ambito della lotta al terrorismo.[2] Tuttavia, mentre le disposizioni antiterrorismo che derogano ai diritti civili potrebbero essere viste come un modo per colpire una minoranza animata da presunti scopi criminali, queste misure colpiscono la popolazione nel suo insieme. Non è questa l’occasione per discutere delle implicazioni che il ricorso allo stato d’emergenza può sottintendere in diversi sistemi politici. Lo scopo di questo articolo è, piuttosto, quello di offrire una breve panoramica su uno dei primissimi casi d’applicazione della legislazione d’emergenza nella storia moderna: il decreto francese del 1793 noto come “loi des suspects”, che oltre a rappresentare una sorta di precursore degli attuali “Patriot Acts”, risulta essere anche un esempio illuminante del come un determinato insieme di norme possa essere al tempo stesso interpretato sia come sostegno del potere arbitrario che come protezione da esso.[3]

Scheletri nell’armadio

Alla fine del primo decennio dell’Ottocento, tre anziani gentiluomini francesi, che stavano trascorrendo agiatamente il loro esilio a Bruxelles, solevano incontrarsi di tanto in tanto per disquisire di questa o di quell’altra questione d’interpretazione del diritto. Il più famoso – e ricco – dei tre era Emmanuel Sieyès, uno dei più eminenti costituzionalisti dell’epoca. Gli altri due, Philippe Merlin de Douai e Jean-Jacques Régis Cambacérès, per quanto meno conosciuti non furono di minore rilievo.

Oltre ad essere stati gli artefici del rimodellamento delle istituzioni giudiziarie francesi, i due avevano anche lavorato al nuovo codice civile del 1804. Questo documento, noto anche come Codice Napoleonico, ebbe un impatto decisivo sullo sviluppo della legislazione di diversi paesi dell’Europa continentale e delle ex colonie spagnole in Sud America, oltre che del Québec e della Louisiana.

Il motivo per il quale questi tre giuristi si ritrovarono a vivere da esuli in Belgio era da ricercare molto indietro nel tempo: circa trent’anni prima, e insieme alla stragrande maggioranza dell’Assemblea Legislativa (la Convenzione), essi avevano votato a favore della condanna di Luigi XVI durante il suo processo. Sebbene il fatto di essere passati alle cronache in qualità di regicidi abbia successivamente perso di rilevanza, gli storici non hanno tuttavia dimenticato il misfatto che ancora copre d’ignominia la reputazione di Merlin de Douai e Cambacérès, vale a dire il loro contributo di esperti alla stesura delle misure d’emergenza adottate dalla Convenzione il 17 settembre 1793, aventi come scopo quello di promuovere l’arresto dei nemici della Repubblica che ancora si nascondevano all’interno dei suoi confini. Per quanto, nel corso della loro lunga carriera politica, che si dipanò dagli Stati Generali del 1789 sino all’epoca del Primo Impero, Merlin de Douai e Cambacérès si fossero prestati a qualsiasi tipo di compromesso, cambio di casacca o tradimento, lo scheletro nell’armadio più imbarazzante rimane, senza ombra di dubbio alcuno, la scelta dei due di aver dotato politiche “terroristiche” di un quadro normativo di riferimento.

A differenza dei primi due, Sieyès non aveva contribuito alla stesura di alcuna legge speciale – per ragioni probabilmente dovute più a una serie di motivi personali che ad un’obiezione di principio. Ad ogni modo, vista la sua fama quale legislatore e teorico rivoluzionario, la sua collaborazione alla nascita di tali provvedimenti fu spesso data per scontata, in particolar modo dai suoi detrattori. Quando alla fine del XIX secolo furono scoperti in Inghilterra alcuni scritti di un noto agente realista, in cui si denunciava l’esistenza di un presunto patto segreto tra Sieyès e Robespierre allo scopo di orchestrare il Regime del Terrore, tali affermazioni furono comunque in parte accolte dagli storici, nonostante fosse ovvio che si trattasse di un falso. Ma la vera domanda è: perché l’idea di una “collaborazione” tra giuristi e politiche sostenute da una larga maggioranza della classe politica suona così scabrosa?

Nemici della libertà

Giunti all’estate del 1793, la situazione del governo rivoluzionario era diventata abbastanza disperata. Le truppe francesi faticavano a tenere la linea del fronte, un’invasione straniera sembrava imminente, rivolte – cosiddette “federaliste” – erano scoppiate in diverse città della Francia e nella Vandea. Questa situazione portò al crescente timore dei “nemici dall’interno” che cospiravano contro la Repubblica: agenti stranieri e della monarchia, emigrati, preti dissidenti, trafficanti e speculatori, disertori e così via. Il governo stentava a controllare i militanti rivoluzionari in ogni ambito, che desideravano disporre di tali personaggi sospetti alla propria maniera, e i suoi stessi rappresentanti, inviati per ristabilire l’ordine nelle cittadine ribelli, erano inclini ad intraprendere iniziative radicali, ordinando arresti ed esecuzioni.

In questa fase, la Francia era già tecnicamente in stato d’emergenza: la nuova costituzione del 23 luglio 1793 era stata dichiarata sospesa – e messa sotto chiave in un’urna di legno di cedro posto ai piedi del presidente dell’Assemblea – fino alla fine della guerra, insieme alla Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino che la accompagnava. L’Assemblea ordinò quindi al Comité de législation di produrre un decreto che definisse esattamente le condizioni per l’arresto delle persone “sospette”. Questo comitato era formato, almeno sulla carta, da 48 membri, ma solo una dozzina di essi si trovava a Parigi in quel momento, ed erano ancora meno quelli che fra loro assistevano effettivamente alle riunioni. Date le circostanze, ed essendo dotati sia di solide basi giuridiche che di una sorprendente capacità di lavoro, Merlin de Douai e Cambacérès risultavano essere i candidati ideali allo scopo, ed il primo fece infatti da relatore alla Convenzione.

Il loro compito risultò essere alquanto scivoloso, in quanto il Decreto non si limitava unicamente a definire le azioni criminose, ma anche la presunzione di un’intenzionalità o di una predisposizione a commetterle. Erano quindi da considerarsi “sospetti” tutti coloro che “sulla base della propria condotta, dei propri legami, dei propri pronunciamenti in forma orale o scritta” si presentassero come “fautori della tirannia e del federalismo” (cioè sostenitori della monarchia o delle rivolte locali) e “nemici della libertà”. Alcune categorie di persone erano così sospette sulla base della loro posizione sociale: gli ex nobili (e le loro famiglie), gli emigrati, i pubblici ufficiali che erano stati rimossi dall’incarico o che si erano rifiutati di prestare servizio nelle zone di pericolo lungo il fronte, ma anche persone che si erano viste rifiutare il rilascio di quel certificat de civisme che ne avrebbe attestato la buona condotta e ortodossia politica, insieme a molti altri. (In questo senso, è interessante l’analogia con la moderna legge italiana antimafia Rognoni-La Torre del 13 Settembre 1982 – legge n. 646 – che consente l’azione penale non solo sulla base della condotta criminosa direttamente imputabile ad un soggetto, ma anche della sua prossimità e della sua influenza sull’organizzazione a delinquere).

Comprensibilmente, alcune di queste classificazioni suscitavano nei giuristi un certo disagio, e la proposta fu oggetto di critiche e numerose revisioni in Assemblea per renderla più inclusiva. Il punto fondamentale, tuttavia, è che il Decreto autorizzava la detenzione carceraria (in “condizioni adeguate”, il che nel Settecento significava dover provvedere da soli ai propri pasti e alle suppellettili) o domiciliare dei sospetti unicamente fino a che la guerra non fosse finita. I presunti sospetti venivano identificati dai Comités de Surveillance, una sorta di polizia locale improvvisata legata alle Comuni: un comitato doveva poi decidere per l’arresto con una votazione a maggioranza di almeno 7 voti su 12; successivamente comunicato al Comitato di sicurezza generale (l’ennesimo organo dell’Assemblea con funzioni di polizia) e, infine, il dossier veniva trasmesso al Tribunale rivoluzionario per essere valutato dai magistrati e dalla giuria. Vi sono molteplici prove a dimostrazione del fatto che né la tortura né lo stupro fossero usati come mezzi per esercitare pressione sui detenuti, sebbene questi possano essere stati minacciati o intimiditi. Si dà il caso che, qualche mese prima, Cambacérès avesse organizzato la trasformazione della vecchia Corte di cassazione nel nuovo Tribunale rivoluzionario (il Tribunal criminel spécial), al fine di disporre di coloro che avessero intrapreso una qualsiasi attività controrivoluzionaria. In seguito Merlin de Douai, che aveva maturato esperienza nella gestione dei tribunali durante il suo periodo alla presidenza del Tribunal criminel du Nord, aveva potenziato la capacità del Tribunale dividendolo in quattro sezioni e incrementando di molto il numero di giudici e giurati.

È fin troppo facile sostenere che la loi des suspects, con il suo complesso sistema di comitati, abbia fornito una fragile parvenza di legalità ad un progetto di sistematica eliminazione degli avversari politici. Purtroppo, i numeri delle persone arrestate, rilasciate o giustiziate durante il regime del terrore rimangono difficili da identificare, ed i risultati della ricerca sono decisamente discutibili. In particolare, è impossibile distinguere tra l’impatto del Decreto del 1793 da quello del ben più severo Decreto del 22 Pratile (10 giugno) 1794, introdotto da Couthon e Robespierre e associato al Grande Terrore. Ciò che è chiaro, tuttavia, è che il Comitato di Salute Pubblica, scontento della lentezza delle procedure giudiziarie, decise di prendere la situazione nelle proprie mani ponendo la repressione sotto il diretto controllo dell’esecutivo, il che era esattamente l’eventualità che i giuristi avevano tentato di scongiurare facendo invece affidamento ai poteri legislativo e giudiziario.

Il regno della giustizia

Merlin de Douai e Cambacérès, come anche lo stesso Sieyès, appartenevano al Marais, cioè all’ala centrista moderata in seno all’Assemblea. Di conseguenza, i più bendisposti tra i loro biografi suggeriscono che questi abbiano contribuito alle leggi terroristiche perché minacciati dai Giacobini. È indubbio che qualsiasi persona sana di mente nella loro posizione avesse motivo di temere per la propria vita, e che alcuni fossero più impauriti di altri – stando a Michael Biard, 86 tra i 749 membri della Convenzione si suicidarono, furono assassinati o giustiziati tra il 1792 e il 1795.[4] Tuttavia, sarebbe sbagliato dare per scontato che la paura sia stata il movente che ha spinto i moderati collaborare. Al contrario, essi erano sinceramente convinti che fossero necessari degli strumenti straordinari per salvare la Repubblica, e come lo stesso Merlin de Douai una volta spiegò in una lettera: “le misure erano severe, ma necessarie e indispensabili”. È inoltre probabile che i due non fossero allettati dalla prospettiva di lavorare sotto la supervisione di politici agitati e litigiosi ma, a differenza del permaloso Sieyès, essendo entrambi avvocati di successo erano probabilmente già abituati ad avere che fare con clienti difficili.

Quantomeno, di fronte alla situazione di panico in cui versava l’Assemblea, essi erano guidati da uno scopo preciso: gli atti di violenza gratuita, fossero questi ad opera di folle ribelli, di gruppi militanti o di agenti del governo, dovevano essere fermati. Le misure introdotte per contenere le azioni dei dissidenti dovevano essere temporanee, e affidate alla doppia autorità del potere legislativo e di quello giudiziario. Mantenendosi accuratamente a distanza dalle lotte intestine, i due giuristi stavano effettivamente (come Sieyès notoriamente suggerì) tentando di sopravvivere, ma perseguendo al tempo stesso anche una loro utopia segreta. Nella loro visione, la Rivoluzione non significava il fare della Francia un teatro per esibire virtù civiche, ma trasformarla in un “regno della giustizia”, ancorato nelle regole costituzionali, governato da leggi giuste, ben concepite, ed efficientemente applicate da una macchina istituzionale ben oliata. Anche dopo il Termidoro, e con la fine della fase peggiore del Terrore, essi continuarono a dedicarsi a questo obiettivo come magistrati, ministri, direttori e consoli, vestendo qualsiasi carica il regime del momento potesse loro offrire. I regimi sarebbero poi crollati, ma le solide fondamenta dei codici, delle regole, delle procedure e degli organi che essi hanno quasi clandestinamente costruito sarebbero rimaste in piedi.

Il nemico invisibile

La legislazione d’emergenza generalmente rappresenta una reazione ad una situazione di paura e confusione. È adottata per rispondere ad una qualche minaccia incombente, ma anche – e soprattutto – per convincere il pubblico che una data azione radicale sia stata messa in atto per proteggerlo, nonché per assicurarsene l’accondiscendenza. I motivi del timore possono essere anche fondati, per quanto vengano spesso ingigantiti dalla propaganda e dall’immaginario popolare. È certamente vero che ci fossero agenti infiltrati e complotti controrivoluzionari nella Francia del 1793, esattamente com’è altrettanto vero che ad oggi ci sono cellule terroristiche in giro per il mondo. La dialettica bellica adottata da alcuni politici durante la pandemia – “combattere il nemico invisibile”, “siamo in guerra”, “uniti ce la faremo”, ecc. – sembrava più adatta ad un’invasione aliena che ad una crisi sanitaria, ma il rischio per la popolazione era cionondimeno presente. Tuttavia, proprio perché si tratta di reazioni ad uno stato di crisi, le misure emergenziali non devono essere influenzate dall’emergenza stessa. Dovrebbero essere chiaramente formulate (e possibilmente elaborate in anticipo), specifiche, limitate nel tempo e soprattutto riconducibili ad una chiara responsabilità politica, altrimenti possono molto facilmente tramutarsi in strumenti a sostegno di un potere arbitrario anziché in mezzi per preservare la sicurezza collettiva. Perché, se abbassiamo la guardia, il nemico invisibile rappresentato da una sistematica confusione dei poteri, dalla mancanza di trasparenza nell’azione di governo e dall’indifferenza diffusa verso le prevaricazioni potrebbe benissimo insediarsi anche nelle nostre istituzioni democratiche.

[1] Si veda Antoine Chollet, “En état d’urgence”, intervista a swissinfo.ch, 20 marzo 2020, e la sua Réponse à Agamben sur l’état d’exception sul blog del Centre Pareto https://wp.unil.ch/cwp-blog/2020/04/reponse-a-agamben-sur-letat-dexception/.
[2] Si veda Bernard Manin, “The Emergency Paradigm and the New terrorism”, in S. Baume and B. Fontana (eds.), Les usages de la séparation des pouvoirs, Michel Haudiard, Paris 2008, pp. 136-171.
[3] Questo esempio si basa sulla seguente letteratura: Michel Biard, La liberté ou la mort: mourir en député 1792-1795, Tallandier, Paris 2015; Antoine Boulant, Le Tribunal révolutionnaire, Perrin, Paris 2018; Jean-Dénis Bredin, Sieyès, la clé de la révolution française, Editions de Fallois, Paris 1988; Thierry Lentz (ed.), Napoléon et le droit, Editions du CNRS, Paris 2017, and Timothy Tackett, The Coming of Terror in the French Revolution, Harvard Belknap Press, Cambridge (MA) 2015.
[4] Vedi Michel Biard, La liberté ou la mort: mourir en député 1792-1795, Tallandier, Paris 2015.

*Biancamaria Fontana è Professore Emerito di Storia del pensiero politico all’Università di Losanna e membro del Centre Walras Pareto d’études interdisciplinaires de la pensée économique et politique.

Il presente articolo è stato originariamente pubblicato sul Blog of the Centre Walras Pareto, 5 giugno 2020, http://wp.unil.ch/cwp-blog/2020/06/the-enemy-from-within-a-retrospective-glimpse-at-emergency-legislation.

Traduzione di Veronica Cancelliere