Il metodo della trasparenza: lobby e dintorni (seconda parte)

E’ stata qui in precedenza evidenziata l’importanza che un metodo trasparente riveste per lo svolgimento di qualunque attività abbia pubblica rilevanza. Con riferimento a quella di produzione normativa, esso consente alla collettività di operare una verifica del procedimento che ha condotto all’effettuazione di determinate scelte riguardanti specifici interessi e delle motivazioni che ne costituiscono il fondamento. Considerata la sempre maggiore rilevanza dei gruppi di pressione, è necessario che anche la loro operatività sia connotata da criteri di chiarezza ed evidenza: da trasparenza, appunto.

Del resto, il valore di quest’ultima appare evidente laddove si concordi sulla circostanza che l’ambito in cui il processo di rule making avviene può essere assimilato a un vero e proprio “mercato”. Il pubblico decisore, sia esso europeo o nazionale, deve compiere le scelte di propria competenza sulla base della valutazione della rilevanza di pubbliche istanze, ciò anche con riguardo all’efficacia con la quale gliene venga rappresentata la portata, l’urgenza del soddisfacimento e i benefici ad esse collegati e, più in generale, in relazione a una globale analisi di impatto. Nello spazio ove la disciplina viene prodotta vi è quindi una sorta “competizione” fra interessi, dei quali solo alcuni possono essere valorizzati, dunque normativamente tutelati, a seguito di una “contrattazione” tra chi ne è portatore e il pubblico decisore, affinché si giunga a un’allocazione quanto più efficiente delle risorse disponibili, limitate per definizione. Da ciò discende che, qualora si decida finalmente di colmare la mancanza nell’ordinamento nazionale di una normativa in materia di gruppi di pressione (già regolamentati in diverse regioni, oltre che da parte del Ministero delle Politiche Agricole e industriali, ai fini della redazione dell’AIR, come qui spiegato), la relativa disciplina vada finalizzata ad assicurare che la concorrenza tra gli stessi nel processo decisionale si svolga nella maniera più piena ed effettiva: la ratio risiede sempre nella trasparenza. Solo quest’ultima, infatti, consentendo l’esplicitazione del “potere”, in ogni sua forma e da parte di chiunque esercitato, è strumento idoneo a garantire che tutti gli attori del contesto considerato possano operare sullo stesso piano, scoraggiando comportamenti illeciti o corruttivi a discapito dell’effettiva competizione fra gli interessi rappresentati. Essa è inoltre elemento funzionale a evitare asimmetrie informative fra i partecipanti, fattori distorsivi nel “mercato” in argomento, tali cioè da avvantaggiare alcuni suoi attori: in particolare, quelli che per tradizione costituiscono interlocutori privilegiati delle istituzioni e hanno, quindi, più facile accesso a canali di acquisizione di dati e notizie diversi da quelli di pubblica evidenza, di cui cioè si avvalgono anche gli altri. La richiamata trasparenza, consentendo che nel processo di rule making il confronto democratico fra tutti coloro i quali vi prendono parte avvenga in modo corretto e ordinato, permette inoltre che la rappresentazione delle esigenze di cui tenere conto possa essere compiutamente effettuata e, quindi, che ognuna di esse venga parimenti considerata. Perché ciò possa essere realizzato e, dunque, l’ambiente sia effettivamente favorevole alla plurale competizione fra i gruppi di pressione, è necessario che a ognuno di essi siano garantite le medesime opportunità di accesso, purché rispondenti a requisiti preventivamente posti e, soprattutto, in quanto obbligatoriamente censiti in un apposito registro, quindi conosciuti relativamente ad aspetti rilevanti: tra gli altri, attività svolta, canali di finanziamento, istanze rappresentate e obiettivi perseguiti. Un’iscrizione meramente facoltativa al registro, ancorché accompagnata da incentivi “informativi” volte a favorirla, potrebbe non essere misura sufficiente a un “mercato” trasparente, in presenza di chi decidesse invece di restare nell’ombra in quanto comunque dotato di mezzi idonei, ancorché oscuri, per ottenere informazioni e incidere sulle decisioni. In tal modo, vi sarebbe opacità informativa circa taluni degli operatori nell’ambito di cui si sta trattando, con le conseguenti disfunzioni dei suoi meccanismi (questo recente articolo è indicativo al riguardo). Peraltro, mediante la conoscenza della consistenza numerica e finanziaria dei gruppi, nonché dell’organizzazione degli stessi, sia alla collettività che al decisore viene resa più agevole e fondata la valutazione del loro operato e, specificamente, il livello di “pressione” che da ciascuno di essi può essere esercitato, date le risorse di cui dispone. E’ poi compito del decisore tenerne equitativa mente conto. Una normativa improntata alla trasparenza è in grado di garantire un altro profilo essenziale, vale a dire la fondatezza delle informazioni fornite nel processo di rule making: ciò affinché il funzionamento del relativo “mercato” non venga strategicamente condizionato da chi abbia interesse a indirizzarlo nel verso a sé più conveniente. Anche per tale motivo risulta importante che sia data non solo evidenza, ma idonea disciplina, al passaggio di un “lobbista” da un incarico esercitato in un istituzione di regolazione a quello svolto per un soggetto privato su cui abbia legiferato prima che sia decorso un periodo di tempo adeguato.  Perché la competizione tra i portatori di istanze diverse possa svolgersi correttamente, l’inosservanza di ogni disposizione sancita al riguardo deve trovare sanzioni effettive ed efficaci, irrogate da un organismo super partes che, peraltro, a eventuali violazioni dia pubblico risalto. Infatti, in un ambito in cui la correttezza comportamentale risulta elemento fondamentale ai fini del buon funzionamento dei meccanismi di confronto, la perdita di stima reputazionale conseguente alla pubblicità data alla violazione sarebbe la sanzione più efficace. Chi violasse le regole del gioco dimostrerebbe di non possedere le risorse per operare in posizione di parità rispetto agli altri partecipanti né i requisiti di merito essenziali a stare sul “mercato”: quindi, per mancanza di competenza così come di credibilità ne verrebbe escluso.

Dunque, le lobby costituiscono strumento democratico importante, nonostante il disvalore che esse ancora rappresentano per molti. Chi le demonizza sembra partire dalla concezione che il c.d. bene comune, vale a dire la soluzione preferibile per la collettività, possa essere inquinato dalle istanze particolari di cui esse sono portatrici. Non considera invece, dal un lato, che quel “bene” è al contempo ponderazione, sintesi e contemperamento di dette istanze, peraltro originate dalla collettività stessa; dall’altro, che pur in assenza di riconoscimento normativo, un’influenza presso le istituzioni viene esercitata comunque da chi ne abbia interesse (qui un esempio recente, ove significativo è il richiamo al “revival del modello neo-corporativo della rappresentanza”; qui ancora altri riferimenti). D’altronde, “lobbying is a bit like prostitution — it will always exist, and if you try to forbid it, then you would get a black market” (il lobbismo è come la prostituzione – esisterà sempre e se si cercherà di proibirlo, allora si creerà un mercato nero”) qualcuno ha detto (qui l’articolo, già richiamato). I gruppi di pressione, se adeguatamente disciplinati, costituiscono mezzi idonei a far sì che il processo decisionale giunga al miglior risultato. Infatti, essi consentono, da un lato, la conoscenza e l’approfondimento nella maniera più adeguata di interessi sempre più numerosi, specifici e complessi nell’epoca attuale, la cui esistenza diversamente forse neanche emergerebbe; dall’altro, agevolano la competizione tra gli stessi, affinché venga dato soddisfacimento a quelli che si dimostrino meritevoli di maggiore tutela. Solo la trasparenza garantisce il funzionamento del sistema così delineato: ma in Italia, come si è visto, essa costituisce titolo di battaglie di convenienza più che metodo operativo derivante dal convincimento che del proprio operato si può essere chiamati a rendere conto. Ciò è testimoniato dalla circostanza che nel nostro Paese non è data adeguata importanza ad AIR e VIR e, dunque, all’esame che esse comportano e che consente di sottoporre al pubblico vaglio decisioni adeguatamente motivate. Oggi il Potere è chiamato a rispondere delle proprie scelte e, pertanto, non può essere come in passato un’inaccessibile entità sovraordinata, ma si pone su un piano di pariteticità rispetto alla collettività che, in quanto destinataria della sua azione, deve essere messa in condizione di poterla valutare. Le motivazioni, si diceva, sono strumenti che consentono il pubblico controllo e con esso la legittimazione e, dunque, l’accountability di chi adotta un provvedimento: è anche a causa della loro mancanza che la politica e i suoi esponenti non godono di credibilità negli ultimi tempi. I partiti, quali potatori di interessi collettivi, hanno mostrato non solo limiti operativi, ma opacità nei propri interventi. Dunque è questo il momento più opportuno per dotare di regole un diverso sistema di rappresentanza delle specifiche istanze, quello delle lobby.

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