Il metodo della trasparenza: lobby e dintorni (prima parte)

L’accountability di singoli e istituzioni trova il proprio fondamento nella trasparenza, che non è solo mezzo e al contempo fine, ma altresì metodo di svolgimento di ogni attività che abbia pubblica rilevanza. I soggetti che in qualunque ruolo devono rendere conto del proprio operato sono oggi chiamati ad agire secondo modalità idonee a consentire che i propri comportamenti siano pubblicamente verificati e, comunque, giudicati. In questo modo, la loro responsabilità viene sostanziata mediante il controllo che qualunque interessato può operare sui fini perseguiti, sulle motivazioni che ne sono alla base, sulle valutazioni compiute, sugli obiettivi raggiunti e sulle cause di eventuali scostamenti da quelli inizialmente previsti. Il suddetto controllo può essere, dunque, effettuato solo laddove funzioni istituzionali che richiedono l’utilizzo di pubbliche risorse vengano espletate secondo procedimenti che trovino nella trasparenza il proprio connotato. Di tale principio nelle sue più varie accezioni si è più volte scritto: giova evidenziarne il “filo rosso”.

La posizione di inaccessibilità di cui lo Stato ha sempre goduto rispetto ai soggetti amministrati – collocati in una situazione di sudditanza, per molti versi ancora presente – va da anni gradatamente sfumando. A partire dal 1990 (L. n. 241), la legge ha ammesso che la “casa di vetro” dell’Amministrazione cominciasse a essere illuminata, permettendo al singolo soggetto di accedere agli atti di un procedimento pubblico di cui egli fosse parte in causa. La trasparenza, nonostante le buone intenzioni che inizialmente ne hanno lastricato la strada, non è stata mai compiutamente attuata. A essa da ultimo è stato dedicato un provvedimento (il decreto c.d. “Trasparenza”, d.lgs. n. 33/2013, qui se ne è scritto) che, smentendo l’intitolazione, crea opacità per confusione alla collettività destinataria di informazioni di non agevole fruizione (nonché complicazioni operative a chi sia tenuto ad applicarlo). E’ stata così ottenuta non la disclosure annunciata, bensì una burocrazia digitalizzata. Peraltro, il decreto citato non è il Foia (Freedom of Information Act); la trasparenza non è “reattiva”, cioè non si concretizza nell’obbligo di assolvere a precise istanze informative avanzate da parte di soggetti interessati, ma viene realizzata solo se proattivamente prevista ovvero qualora qualche amministrazione decida di aprire il forziere della conoscenza di questo o quel dato che la riguardi; in Italia il “rendere conto” non connota spontaneamente lo stile delle istituzioni, come dovrebbe invece avvenire in un Paese evoluto. Gli open data, anch’essi strumento di trasparenza (openness), nonché miniera di elementi da elaborare in funzione dell’innovazione tecnologica, della crescita imprenditoriale e quindi anche del Paese, restano spesso più un auspicio che un “dato” effettivo (come qui si spiega). Per altro verso, anche l’Agenda digitale, che dovrebbe consentire efficienza alla P.A. e risparmi allo Stato, per molti profili è ancora irrealizzata: l’intrico di competenze e decreti finalizzati ad attuarla ne sanciscono, di fatto, lo stallo (come qui si dimostra). Dal settore amministrativo l’esigenza di trasparenza si è progressivamente estesa a quello normativo, al fine di conferire all’attività di rule making l’evidenza pubblica necessaria per ogni procedimento avente a oggetto gli interessi dei cittadini (come qui si è visto). La “qualità della regolamentazione”, strumento di semplificazione e dunque di efficienza, è a tutt’oggi un mero auspicio, mentre in ambito europeo continuano le iniziative volte a perseguirla (in materia di semplificazioni, da ultimo, ottobre 2013). La sempre maggiore complessità e numerosità degli interessi da considerare nell’attività di produzione normativa evidenzia l’esigenza di una trasparenza ancora più ampia, affinché la collettività destinataria delle leggi possa verificare l’agire del pubblico decisore e le valutazioni da parte di quest’ultimo poste alla base delle sue scelte. Poiché non vi è controllo che non abbia a oggetto il procedimento seguito e le motivazioni su cui si basano le decisioni assunte, risulta necessario che il legislatore adotti la trasparenza quale metodo operativo: funzionali a ciò risultano l’analisi e la verifica di impatto (AIR e VIR), che si basano sulla misurazione degli oneri amministrativi (MOA). Gli strumenti citati trovano momento importante nelle consultazioni pubbliche che, preventivamente all’emanazione dell’atto di legge, consentono di portare a conoscenza del pubblico decisore ogni elemento essenziale della materia da disciplinare, affinché egli possa valutare l’impatto delle disposizioni sui portatori degli interessi rappresentati. Dunque, in sede di consultazioni, detti interessi vengono messi a confronto sulla base dell’opera di esposizione e valorizzazione svolta da parte di sappia adeguatamente spiegarli: è poi compito del legislatore quello di compararli, decidere quale soddisfare o cercare comunque una mediazione, dando poi chiara ed evidente descrizione del proprio operato mediante i documenti a ciò finalizzati.

Da quanto fin qui esposto e in forza del più volte richiamato criterio di trasparenza, ci si aspetterebbe che l’attività dei c.d. gruppi di pressione, quali interlocutori delle istituzioni affinché a specifici interessi sia riconosciuta rilevanza in forza dell’attività da essi svolta, trovasse nel nostro ordinamento ambiente normativo idoneo a far sì che essa avvenga secondo criteri di chiarezza, correttezza e pubblica evidenza. Invece, in Italia già solo il termine “lobbisti”, usato per indicare chi intenda esercitare un qualche ruolo attivo – dall’informazione, alla persuasione, all’influenza alla pressione – nei riguardi pubblico decisore, evoca pratiche truffaldine, corruzione, malaffare, clientelismo e, in ogni caso, fini illegali. Pare che J. F. Kennedy dicesse che un “lobbista” gli consentiva di capire in dieci minuti questioni che i suoi assistenti gli avrebbero spiegato in tre giorni e in decine di fogli. Ciò sintetizza l’importanza che lobby regolamentate come strumenti di comunicazione dinamica ed efficace di istanze diverse potrebbero rivestire per un miglior funzionamento delle istituzioni, per l’efficienza nell’intero sistema e per la democrazia stessa, che nella rappresentanza degli interessi della collettività si sostanzia e che nella trasparenza dei metodi per soddisfarli trova la manifestazione più compiuta.

Giova rammentare che la trasparenza è stata sancita quale principio di funzionamento delle istituzioni comunitarie, nonché quale strumento per avvicinare le istituzioni stesse ai cittadini, con il trattato di Amsterdam (art. 1, comma 2 TUE), in vigore dal 1999. Nel Libro Bianco sulla governance europea (2001), poi, la UE ha affrontato temi dei quali la trasparenza rappresenta espressione: tra questi, l’accesso a documenti istituzionali e a informazioni sui consulenti di cui la Commissione si avvale, la consultazione delle parti interessate e la valutazione d’impatto prima della presentazione delle proposte legislative, ciò per “garantire che si tenga debitamente conto delle esigenze dei cittadini e di tutte le parti interessate”. Il fine che si è inteso perseguire è quello di offrire a queste ultime “un canale strutturato per le loro reazioni, critiche e proteste”, “rafforzare la cultura della consultazione e del dialogo” e in questo modo, mediante processi che in quanto pubblici e condivisi sono per definizione anche più trasparenti, pervenire a una maggiore “responsabilizzazione di tutte le parti in causa” (come chiarito altresì nella successiva comunicazione contenente “Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate” del 2002, oltre che nel Libro verde di cui in appresso). Nel 2005, poi, la Commissione ha avviato un’analisi della sua strategia generale in materia di trasparenza (c.d. Iniziativa Europea per la Trasparenza), comprendente tra l’altro “la gestione delle attività dei gruppi di interesse e delle organizzazioni della società civile”. Nell’ambito di detta iniziativa, ha adottato il Libro verde  (2006) al fine di “identificare i settori suscettibili di miglioramenti e stimolare un dibattito su tali settori”: tra questi, la definizione di “le attività dei rappresentanti dei gruppi di interesse (lobbisti)” e i “feedback sui requisiti minimi in materia di consultazione” che “contribuiscono a garantire una interazione trasparente tra i rappresentanti dei gruppi di interesse e la Commissione”. Peraltro, nel Libro Verde si ribadisce l’importanza di un “alto grado di trasparenza per garantire che l’Unione sia aperta a un controllo pubblico e renda conto del proprio operato”. In tale prospettiva, appare evidente come il “lobbismo” vale a dire “tutte le attività svolte al fine di influenzare l’elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee” non potesse non costituire oggetto di considerazione in un ambito, quello europeo, ove i benefici derivanti da istituzioni e attività trasparenti sono stati percepiti con molto anticipo rispetto al nostro Paese. La regolamentazione delle lobby è minimale e volontaria: si sostanzia nell’iscrizione a un registro (dal 2011 comune tra Commissione e Parlamento) che ha lo scopo di far conoscere ai cittadini le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi le cui attività possono avere incidenza sui processi decisionali dell’Unione europea. Il registro contiene informazioni riguardanti il tipo di attività, gli interessi perseguiti e le risorse destinate alle proprie attività da parte di detti soggetti. Essi sono tenuti all’osservanza di un codice di condotta, recante generici obblighi di comportamento (che, a propria volta, si integrano con le regole riguardati i funzionari europei, volte al fine di scongiurare pericoli di corruzione o imparzialità nello svolgimento dei propri compiti), per la cui violazione sono previste sanzioni che tuttavia, a detta degli interessati (si veda la ricerca Ocse di seguito citata), non vengono effettivamente irrogate.

L’attività di lobbying in Europa è stata oggetto di ricerche pubblicate di recente (Burson-Marsteller, Alter-EU e OCSE). Nonostante talune differenze tra le percentuali, esse evidenziano l’esigenza che per l’attività stessa un incremento del livello di trasparenza. Perché la trasparenza è l’elemento che conferisce all’attività di cui si sta trattando un effettivo valore aggiunto, come si vedrà in appresso.

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