I dazi USA e la WTO

di Dario Ciccarelli

I dazi USA ci dicono che il mercato è ormai globale e che la sua disciplina non viene dall’Unione Europea ma dalla World Trade Organization

Perché gli USA impongono dazi aggiuntivi su prodotti italiani nonostante l’Italia non sia coinvolta in Airbus? Dunque esistono norme internazionali sugli aiuti alle imprese a cui anche l’Unione Europea deve sottostare? Perché l’Unione Europea non si adegua agli ordini dei giudici dell’Organizzazione Mondiale del Commercio? Per l’Italia le norme del mercato vengono dall’UE oppure dall’Organizzazione Mondiale del Commercio?

Le domande che alcuni cominciano a porsi in questi giorni, dopo aver appreso dei dazi USA su alcuni prodotti italiani, dovetti pormele subito, l’1 luglio 2003, appena arrivai a Ginevra, chiamato a ricoprire l’incarico di esperto commerciale della Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Organizzazione Mondiale del Commercio.

Chi rappresenta la nazione italiana all’Organizzazione Mondiale del Commercio? Dovetti presto domandarmi una volta assunto l’incarico a Ginevra. Io? Oppure l’esponente della Commissione Europea? Chi vota per il popolo italiano all’Organizzazione Mondiale del Commercio? Io? Oppure il funzionario della Commissione Europea? Quando nel Trattato dell’Organizzazione Mondiale del Commercio sono presenti le parole “Member”, “nation”, “country”, esse vanno riferite all’Unione Europea oppure all’Italia?

Ero arrivato a Ginevra pieno di certezze sulla “centralità” dell’Unione Europea. Giorno dopo giorno, documento dopo documento, riunione dopo riunione, sentenza dopo sentenza, quelle certezze venivano però messe in crisi. Ogni momento, ogni tratto, ogni passaggio della vita dell’Organizzazione Mondiale del Commercio faceva emergere che il mercato globale si fondava sul diritto internazionale. Le Organizzazioni Internazionali e il diritto internazionale si fondano sulle nazioni: questa realtà, che dopo un po’ mi sarebbe parsa del tutto ovvia, inizialmente faticava a penetrare nelle mie logiche.

Sedevo ai tavoli avendo davanti a me la targhetta “Italia” e percepivo lo stipendio di rappresentante diplomatico italiano. Al tempo stesso, agli stessi tavoli sedeva l’esponente della Commissione Europea. Il diritto vive di certezze e l’Organizzazione Mondiale del Commercio si caratterizza perché ha la funzione di assicurare il dominio del diritto nei comportamenti sui mercati. Di più: è a questo scopo che l’Organizzazione Mondiale del Commercio è stata istituita. Il primato del diritto comporta che nessuno deve chiedere alcun permesso all’Organizzazione Mondiale del Commercio: si guarda alle regole e a Ginevra non c’è alcuna tecnostruttura che, commissariando l’intelligenza o la responsabilità delle persone, di tali regole sia unico custode. In gergo, si dice che l’Organizzazione Mondiale del Commercio è un’Organizzazione “member-driven”: del suo corretto funzionamento, sono cioè responsabili, insieme, tutte le comunità nazionali (Università, imprese, consumatori, media, Pubbliche Amministrazioni, etc.). Se uno Stato si sente ingiustamente danneggiato dalla condotta di un altro Membro dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, esso, se ne è capace, si rivolge ai giudici OMC per ottenere giustizia.

Compresi presto che dovevo mettere da parte i miei schemi, tutti incentrati sull’ormai defunto mercato europeo, e che dovevo osservare ed analizzare laicamente, con la lente del diritto, l’Organizzazione entro la quale, come rappresentante dell’Italia, ero chiamato ad operare nella mia qualità di impiegato pubblico, “al servizio esclusivo della nazione” italiana (art. 97 Cost.).

A Ginevra partecipavo sistematicamente alle riunioni del Dispute Settlement Body dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. Il Dispute Settlement System (sistema di risoluzione delle controversie) è certamente la parte più importante dell’Organizzazione Mondiale del Commercio perché provvede ad incidere concretamente sulle condotte illegittime che sono poste in essere dai Membri OMC. E’ grazie al Dispute Settlement System che il mercato globale è effettivamente disciplinato dal diritto internazionale. E’ il Dispute Settlement System che tutela gli uomini e le donne di tutto il mondo rispetto alle pratiche scorrette. Il Dispute Settlement System è il pilastro dell’Organizzazione Mondiale del Commercio e di tutto il diritto internazionale. ‹‹Gli Stati sono quasi 200, le organizzazioni internazionali 2.000 … Nell’ultimo quarto di secolo l’ordine giuridico globale ha fatto passi da gigante, per cui il diritto gioca in esso un ruolo determinante … Al centro del sistema vi è il WTO. Attraverso il commercio, questo finisce per regolare – o, meglio, finisce per prestare la sua forza regolatoria – ad autorità diverse, per l’applicazione di regole che riguardano i settori più disparati, dall’ambiente all’agricoltura, alla fauna, alla salute, alla sicurezza alimentare›› (Sabino Cassese, Oltre lo Stato, 2006, ed. Laterza).

Se uno Stato membro dell’Organizzazione Mondiale del Commercio viola le regole dell’Organizzazione Mondiale del Commercio gli uffici dello Stato ingiustamente danneggiato, se lo Stato in questione è efficacemente organizzato su questi temi, analizzano il caso, costruiscono un dossier e azionano un contenzioso presso il Dispute Settlement System dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. I giudici del Dispute Settlement System, dal canto loro, rilevano l’irregolarità, ove sussistente, e, se lo Stato che ha violato le norme non si adegua, quello ingiustamente danneggiato può chiedere l’autorizzazione ad adottare misure di ritorsione “adeguate” (adeguate nella misura, nel quando, nella durata, nell’impatto). I dazi USA sul parmigiano italiano sono il risultato di questo tipo di procedimenti.

“Anche l’autorizzazione all’adozione di ritorsioni “unilaterali” è, come già accennato, un momento di alta civiltà: la pronuncia del collegio arbitrale rende infatti anche le contromisure – unilaterali solo nell’esecuzione materiale (ciò che d’altronde è in linea con l’assenza, già commentata, di una polizia mondiale del commercio) – parte essenziale di un gioco che resta comune. Si deve anzi aggiungere che quelle misure punitive e compensative – sospensione delle concessioni o di altri obblighi – sono concepibili ed efficaci proprio perché una solida relazione tra i concorrenti esiste e persiste, certamente sopravvivendo alla controversia, sicché su tale relazione (commerciale) diventa possibile intervenire, costruendovici sopra un atto di giustizia” (Dario Ciccarelli, Il Bandolo dell’euromatassa: è stata l’Organizzazione Mondiale del Commercio ad annientare l’Unione Europea, 2014, ed. Il Giglio).

Fino ad oggi sono 96 i casi in cui l’Unione Europea è stata accusata di aver violato le regole dell’Organizzazione Mondiale del Commercio: in numerosi casi, i giudici OMC hanno riconosciuto sussistente una condotta illegittima, rilevando una violazione dele regole OMC. In un caso, DS 649, è stata la Danimarca a contestare presso i giudici OMC una condotta dell’Unione Europea.

Nei casi che coinvolgono l’Unione Europea, la questione preliminare è, ogni volta, la seguente: che cos’è l’Unione Europea? “European Communities”; “European Communities and some Member States”; “European Communities and certain Member States”; “European Communities and its Member States”: ogni volta, un problema.

In effetti, il problema esiste dal principio. Andai a documentarmi e rilevai che esso si era posto in concreto, per la prima volta, in occasione della sottoscrizione del Trattato che istituiva l’Organizzazione Mondiale del Commercio.

Si badi: il Trattato dell’Organizzazione Mondiale del Commercio disciplina (Art. XII) puntualmente i requisiti soggettivi che un’entità deve presentare per aspirare ad essere “membro” dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. Non essendo uno Stato né un’entità separata che abbia tutte le prerogative degli Stati, l’Unione Europea certamente – i giudici OMC lo hanno chiarito – non ha i requisiti per rivestire lo status di Membro dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ai sensi dell’art. XII del Trattato.

Dicevo: il problema si pose frontalmente, a Marrakech, il 15 aprile 1994, in occasione della sottoscrizione del Trattato che istituiva l’Organizzazione Mondiale del Commercio. Chi decise se la nazione italiana fa parte, o meno, dell’Organizzazione Mondiale del Commercio? Chi firmò il Trattato per gli italiani? Ratificò, il Parlamento italiano, il Trattato che istituiva l’Organizzazione Mondiale del Commercio? Il problema emerse ma, si chiarisce subito a beneficio del lettore di questo articolo, fu eluso. Si adottò un compromesso (meglio, potrebbe dirsi, un ”pastrocchio”), che recava danni, e ancora li reca, non soltanto alla certezza del diritto, non soltanto alla trasparenza del mercato globale, ma, si può dire, anche al diritto dell’opinione pubblica di avere contezza di quanto accadde a Marrakech. Fu così che a Marrakech da un lato i governi degli Stati firmarono autonomamente il Trattato e dall’altro fu tuttavia consentito di firmare anche alla Commissione Europea, la quale nel verbale del Consiglio UE del 7-8 marzo 1994 aveva, in contrasto con i Governi nazionali, dichiarato che «l’Atto finale (…) nonché gli accordi ad esso allegati rientrano nell’esclusiva competenza della Comunità». Il Parlamento italiano avrebbe poi ratificato il Trattato con le legge n. 747 del 29 dicembre 1994.

Il 15 aprile 1994 nasceva dunque il mercato globale e nasceva l’Organizzazione che l’avrebbe disciplinato. Ma si evitò di aggiornare l’analisi del “fu” mercato europeo e soprattutto si evitò, e finora si è evitato, di pensare a cosa ne sarebbe stato di quell’Organizzazione (MEC/CEE/CE) che sul “fu” mercato europeo si fondava.

Presso l’Organizzazione Mondiale del Commercio l’Unione Europea può esprimere il voto degli Stati che la delegano ma non ha un proprio diritto di voto, a differenza dei “veri” Membri dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. L’Unione Europea, inoltre, non versa alcun contributo al budget dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, a differenza dei “veri” Membri. Da 25 anni il mercato globale, il diritto internazionale e le Organizzazioni Internazionali, tutti fondati sulla solida categoria di “nazione”, convivono con questa anomala entità, dalle caratteristiche indefinibili (un “unicum” si dice: ma il diritto internazionale fa sempre più fatica).

A livello europeo, sul ricchissimo sistema dell’Organizzazione Mondiale del Commercio gli organi UE hanno calato il sipario affermando di non riconoscervi alcuna rilevanza. “Gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali la Corte controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie” (C-377/02). E’ con questa apodittica asserzione, evidentemente sostenuta da un arsenale mediatico senza precedenti, che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea prova, nella ripetitività delle sue sentenze, a collocare l’UE “sopra” l’Organizzazione Mondiale del Commercio, “sopra” il diritto internazionale, fuori dal mondo. A dire degli organi dell’Unione Europea, dunque, le centinaia di migliaia di pagine di produzione giuridica dell’Organizzazione Mondiale del Commercio – accordi, sentenze, decisioni – sono irrilevanti. Per gli organi dell’UE il mercato è europeo, non globale. A dire degli organi UE, i cittadini e le aziende italiani, tedeschi, francesi, spagnoli e greci devono guardare unicamente alle norme comunitarie, agli organi comunitari, ai giudici comunitari, i quali in nessun modo soggiacciono al diritto internazionale, alle Organizzazioni Internazionali, ai Tribunali internazionali.

Il prof. Giuseppe Tesauro definì presto “inaccettabile” la posizione (superiorem non recognoscens) degli organi UE rispetto all’Organizzazione Mondiale del Commercio e rispetto alle norme del mercato globale: “Né mi sembra possa ragionevolmente dubitarsi del fatto che le norme internazionali vincolanti per la Comunità e gli Stati membri, pertanto parte integrante del complessivo sistema giuridico comunitario, costituiscano un parametro della legittimità e della congruità delle norme rispetto alle quali hanno la prevalenza. Francamente, non riesco a sottoscrivere soluzioni di tipo diverso, in particolare non riesco ad immaginare come una norma degli accordi OMC o già del GATT, che sia vincolante per la Comunità e per gli Stati membri e per ciò stesso parte integrante del sistema comunitario, possa non determinare l’invalidità di un atto comunitario configgente o di una normativa nazionale altrettanto configgente, a meno che non se ne voglia ridurre il rango ad un livello inferiore, ciò che è sicuramente inammissibile sotto il profilo già della teoria generale del diritto internazionale. La giurisprudenza della Corte [di Giustizia delle Comunità Europee ndr] relativa al GATT 1947 è tuttavia decisamente diversa, per non dire di segno opposto … Indubbiamente si tratta di una giurisprudenza che .. pone notevoli problemi e rischia di condurre a risultati criticabili e comunque contraddittori … [L]a Corte ha dunque sottoscritto la posizione della Commissione, secondo cui gli Stati membri non possono invocare la loro interpretazione degli obblighi GATT e decidere se rispettarli o meno; e neppure possono invocare la loro interpretazione per far valere l’invalidità di una posizione comunitaria di diritto derivato … Questa soluzione … io non riesco a sottoscrivere. Almeno non riesco a cogliere il corretto fondamento giuridico di tale soluzione … le ragioni dell’orientamento della Corte, se guardato in trasparenza, sono altrove. Ciò che si ricava con sufficiente chiarezza … è un dato non tanto giuridico quanto soprattutto di opportunità o di politica istituzionale, se si preferisce. In sostanza, si vuole lasciare alle istituzioni politiche, cioè alla Commissione ed al Consiglio, la interpretazione e più in generale la ‘gestione’ delle norme convenzionali che ci occupano, ieri GATT ed oggi OMC … Ritengo invero inaccettabile, questo sì, l’idea che l’idoneità delle norme OMC, e già del GATT, a fungere da parametro della legittimità della norma comunitaria nazionale configgente sia condizionata all’effetto diretto della norma stessa, così come la Corte di Giustizia ha fino ad oggi affermato” (Giuseppe Tesauro, “I rapporti tra la Comunità europea e l’OMC”, in Diritto e Organizzazione del commercio internazionale dopo la creazione della Organizzazione Mondiale del Commercio, 1997, ed. Scientifica).

Il caso FIAMM è del tutto identico a quello che oggi vive il parmigiano. Nella controversia T 69/00, intentata dinanzi al Tribunale di Primo Grado delle Comunità Europee da due fabbriche di accumulatori (FIAMM) contro il Consiglio dell’Unione Europea e la Commissione delle Comunità Europee, il ricorso era diretto ad ottenere il risarcimento del danno causato dalla sovrattassa doganale del 100% imposta da parte degli Stati Uniti d’America, su autorizzazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, a carico di una serie di prodotti importati da aziende operanti sul territorio comunitario, tra cui le batterie prodotte dalle aziende ricorrenti. La suddetta sovrattassa doganale era stata autorizzata (ex art. 22 dell’Intesa OMC per la soluzione delle controversie) dall’Organizzazione Mondiale del Commercio quale legittima misura di ritorsione conseguente all’accertamento dell’incompatibilità del regime comunitario di importazione delle banane con gli accordi OMC. Con ricorso presentato presso la cancelleria del Tribunale il 23 marzo 2000, le aziende chiedevano quindi il risarcimento del danno derivato dalla sovrattassa imposta dagli USA (responsabilità extracontrattuale della Comunità). Rispetto a tale richiesta, la Commissione Europea affermava preliminarmente “che l’applicazione della sovrattassa doganale ai prodotti importati dalle ricorrenti nel territorio degli Stati Uniti deriva da una decisione del governo di tale Stato e non dall’atto di un’istituzione della Comunità”, mentre le ricorrenti affermavano “che non si può ragionevolmente negare l’esistenza di un nesso di causalità tra il danno da esse subito e il comportamento delle istituzioni convenute. Non vi sarebbe alcun dubbio sul fatto che il governo americano non avrebbe introdotto una sovrattassa all’importazione sui prodotti delle ricorrenti se non fosse stato a ciò autorizzato dall’ORC [Organo di Risoluzione delle Controversie ndr] a seguito della violazione delle norme dell’OMC da parte della Comunità. L’origine del danno subito andrebbe ricercata nel fatto che la reazione degli Stati Uniti è stata la conseguenza della violazione degli accordi OMC da parte della Comunità”. Le ricorrenti lamentavano inoltre che la Commissione ed il Consiglio “avrebbero violato altresì i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Ogni cittadino dovrebbe poter godere della certezza giuridica di non essere costretto a subire le conseguenze della condotta illecita delle autorità comunitarie. Le ricorrenti rivendicano il beneficio di un legittimo affidamento, non nel mantenimento perenne delle concessioni tariffarie negoziate con gli Stati Uniti sotto forma di diritto all’importazione originaria al tasso del 3,5%, ma nel fatto che le dette concessioni non siano modificate per effetto del comportamento illecito delle istituzioni della Comunità … Le istituzioni convenute avrebbero inoltre violato il diritto di proprietà e di iniziativa economica delle ricorrenti, tutelato dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950”.

Nel pronunciarsi sul caso (14 dicembre 2005), il Tribunale CE osservava preliminarmente quanto segue: “Prima di procedere all’esame della liceità del comportamento delle istituzioni comunitarie, occorre risolvere la questione se gli accordi OMC conferiscano ai soggetti dell’ordinamento comunitario il diritto di farli valere in giudizio per contestare la validità di una normativa comunitaria nell’ipotesi in cui l’ORC abbia dichiarato che tanto quest’ultima quanto la normativa successiva adottata dalla Comunità, in particolare al fine di conformarsi alle norme dell’OMC in questione, erano incompatibili con queste norme. 109 Le ricorrenti invocano a tale proposito il principio pacta sunt servanda, che rientra effettivamente tra le norme di diritto il cui rispetto si impone alle istituzioni comunitarie nell’esercizio delle loro funzioni, quale principio fondamentale di ogni ordinamento giuridico, e in particolare dell’ordinamento giuridico internazionale (sentenza della Corte 16 giugno 1998, causa C 162/96, Racke, Racc. pag. I 3655, punto 49). Tuttavia, nel caso di specie il principio pacta sunt servanda non può essere utilmente opposto alle istituzioni convenute, dato che, secondo una giurisprudenza costante, tenuto conto della loro natura e della loro economia, gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali il giudice comunitario controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie (sentenza della Corte 23 novembre 1999, causa C 149/96, Portogallo/Consiglio, Racc. pag. I 8395, punto 47; ordinanza della Corte 2 maggio 2001, causa C 307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Racc. pag. I 3159, punto 24; sentenze della Corte 12 marzo 2002, cause riunite C 27/00 e C 122/00, Omega Air e a., Racc. pag. I 2569, punto 93; 9 gennaio 2003, causa C 76/00 P, Petrotub e Republica, Racc. pag. I 79, punto 53, e 30 settembre 2003, causa C 93/02 P, Biret International/Consiglio, Racc. pag. I 10497, punto 52)”. Il Tribunale comunitario respingeva pertanto la domanda di risarcimento di FIAMM e stabiliva che “le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio e dalla Commissione conformemente alle conclusioni presentate in tal senso dalle due istituzioni convenute”.

Non si commette qui l’errore di aspirare ad una esaustiva trattazione del conflitto, strutturale, tra il sistema UE e il sistema OMC. Si spera tuttavia di aver dato un contributo affinché gli italiani – anzitutto i giuristi, anzitutto i sostenitori della fair competition – studino con la dovuta cura l’Organizzazione Mondiale del Commercio.

I pensieri espressi in questo articolo sono strettamente personali