Foia italiano: solo una “farsa”?*

Si attendeva da tempo una legge che, analogamente al Freedom of Information Act (FOIA) statunitense, fosse volta a rendere effettivamente trasparenti le pubbliche amministrazioni nazionali.Nella classifica RTI (Right to Information) l’Italia occupa la 97° posizione su un totale di 103 Paesi valutati ed è, tra l’altro, uno dei pochi Stati europei a non disporre di una normativa che garantisca a chiunque l’accesso alle informazioni delle P.A.. Il FOIA americano (1966), che segue quello ben più antico di Svezia e Finlandia (1766),  rappresenta il modello maggiormente utilizzato nelle circa cento nazioni che se ne sono dotate: esso permette di ottenere con facilità atti e documenti prevalentemente di pertinenza delle agenzie federali, senza necessità di complicate trafile burocratiche, ma seguendo le indicazioni a tal fine predisposte dagli enti interessati. Il Freedom of Information Act, aggiornato e migliorato costantemente nel corso degli anni, ha consentito a giornalisti così come a cittadini, associazioni, gruppi di attivisti, di effettuare ricerche sugli argomenti più diversi e di far emergere importanti vicende di pubblica rilevanza (corruzione, emissioni inquinanti fuori norma, mancati avvisi sanitari, responsabilità in disastri naturali ecc.). Ai casi di eccezione dalla pubblicazione previsti dal FOIA americano fa da contrappeso l’obbligo imposto agli enti destinatari della richiesta di accesso di giustificare dettagliatamente le ragioni a sostegno dell’eventuale diniego, precisando la specifica eccezione utilizzata per ogni documento, o porzione di documento, sottratta alla conoscenza.

Quanto al Foia italiano, approvato dal Consiglio dei Ministri del 21 gennaio scorso, a tutt’oggi non ne è stato reso noto il testo ufficiale. Può comunque svolgersi qualche breve considerazione sulle bozze informali che qualche sito web ha pubblicato. Le nuove regole in tema di disclosure sono state incorporate nel d.lgs. 33/2013 (“pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”), in parte aggiungendosi a prescrizioni già vigenti, in parte modificando altre disposizioni.

Il nuovo provvedimento sovverte l’attuale impostazione normativa in tema di trasparenza sotto un duplice profilo. Innanzitutto, riconosce al cittadino un vero e proprio diritto alla richiesta di atti inerenti alle pubbliche amministrazioni,  a qualunque fine e senza necessità di motivazioni: dunque, la disclosure non è più limitata a quelle informazioni riguardo alle quali egli sia titolare di un interesse specifico e qualificato (“diretto, concreto e attuale”) idoneo a “motivare” la sua istanza di accesso, come disposto dalla legge sul procedimento amministrativo (l. 241/90). In secondo luogo, il decreto in discorso aggiunge alla preesistente trasparenza di tipo “proattivo”, ossia realizzata mediante la pubblicazione obbligatoria sui siti web di determinati enti dei dati e delle notizie indicati dalla legge (d.lgs. 33/2013), una trasparenza di tipo “reattivo”, cioè in risposta alle istanze di conoscenza avanzate dagli interessati. Il passaggio dal “need to know” al  “right to know” rappresenta per l’ordinamento nazionale una sorta di rivoluzione: ci si aspetterebbe, dunque, finalmente, un’amministrazione trasparente come la “casa di vetro” immaginata dall’onorevole Turati all’inizio del secolo scorso.

Tuttavia, un sommario esame del testo non ufficiale del provvedimento mostra le prime crepe nel vetro della disclosure perseguita. Innanzitutto, una valorizzazione adeguata del diritto di conoscenza avrebbe reso necessario, a fronte dell’attribuzione ai singoli cittadini del diritto di richiedere informazioni alle amministrazioni, il corrispondente obbligo di queste ultime di indicare gli eventuali motivi a base dell’eventuale diniego di accesso, conformemente a quanto accade negli Stati Uniti, come visto. Invece, il FOIA nazionale laconicamente tace. “Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta” e al richiedente non resta che presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale. Si verifica, pertanto, il paradosso che un provvedimento in tema di trasparenza nega all’istante di conoscere trasparentemente gli argomenti alla base ai quali la P.A. non gli accorda l’accesso richiesto: ciò rappresenta, peraltro, un passo indietro rispetto alla citata legge 241 e al generale obbligo di motivazione dalla stessa previsto. Il cittadino, destinatario della “semplificazione” normativa consistente nella possibilità di conoscere atti amministrativi anche in assenza di un interesse qualificato e di una specifica giustificazione, torna così alla “complicazione” di partenza: decorsi invano trenta giorni, non gli resta che l’onerosa incombenza di adire le vie giudiziali per vedere riconosciute le proprie ragioni, senza peraltro sapere quelle per cui l’amministrazione gli ha negato determinate informazioni. La nota farraginosità operativa della P.A., l’equiparazione del suo silenzio a un rigetto e la conseguente insussistenza in capo a essa del relativo obbligo di motivazione, potrebbero indurla a lasciar decorrere il termine disposto dalla legge: tanto più in quanto il FOIA italiano non sembra disporre alcuna sanzione a carico dell’amministrazione che neghi l’accesso agli atti in mancanza di solidi presupposti, ciò anche nell’ipotesi in cui la pretesa di conoscenza del cittadino venga riconosciuta come fondata in sede giudiziale. Peraltro, la previsione di sanzioni in caso di accesso illegittimamente negato era uno dei “dieci punti” posti da Foia4Italy – progetto per la trasparenza della P.A. sostenuto, tra gli altri, da IBL –  in mancanza dei quali la nuova legge non avrebbe potuto definirsi un Freedom of Information Act. Le numerose e non puntuali eccezioni previste all’obbligo di disclosure, che si aggiungono agli “altri divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge”, aumentano le perplessità circa la concreta efficacia del provvedimento in esame: in mancanza di criteri rigorosi per la valutazione del pregiudizio che la pubblicazione potrebbe arrecare agli interessi attinenti ai settori coperti da segreto, le amministrazioni saranno indotte a utilizzare la propria discrezionalità nella maniera più ampia, al fine di estendere gli ambiti non trasparenti. Peraltro, il timore di ledere gli interessi suddetti, garantiti da altre normative anche mediante la previsione di pene, potrebbe incentivare la P.A. alla scelta per sé più tutelante, ossia il diniego di accesso: se pure non legittimamente fondata, tra le due opzioni sarebbe comunque quella non sanzionata, come visto.

Dunque, in conclusione, se l’amministrazione può – ingiustificatamente e impunemente – aggirare o comunque limitare la portata dell’obbligo di disclosure disposto dalla nuova legge,  sì che l’istante si trova gravato dall’onere di ricorrere al TAR per ottenere l’informazione che gli è dovuta, non essendo stato previsto alcun rimedio stragiudiziale a suo favore, il FOIA italiano non è poi così rivoluzionario come annunciato. Se la trasparenza è anche tesa a consentire alla collettività un controllo sociale che operi da deterrente a fenomeni di maladministration,  a incentivare la P.A. all’integrità e all’efficienza, a rendere le istituzioni meno autoreferenziali e gli individui più consapevoli, attivi e democraticamente partecipi alla gestione del Paese, quanto sopra esposto rende evidente che tali finalità stenteranno a essere conseguite. Peraltro, laddove si consideri che il cittadino-contribuente, in quanto tale, vanterebbe comunque, anche in assenza di una specifica legge, il diritto a conoscere dati e notizie sulla “cosa pubblica” che egli stesso provvede a finanziare,  appare evidente come, oltre al danno dell’opacità esistente, c’è la beffa di una trasparenza promessa, ma non realizzata.

“Un Governo popolare senza un’informazione popolare, o che non offra i mezzi per acquisirla, è solo il prologo di una farsa o di una tragedia; o forse di tutte e due” (J. Madison, quarto Presidente degli Stati Uniti): prima dell’approvazione definitiva del FOIA nazionale, meglio che il legislatore lo tenga presente.

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora