Federalismo, democrazia, referendum — di Francesco Forti

Riceviamo, e volentieri pubblichiamo, da Francesco Forti.

A proposito di Vero Federalismo giorni fa leggendo questo articolo di NfA sono stato stimolato a riprendere le fila un tema importante su cui da tempo non rifletto pur essendo a me noto per la sua importanza. La relazione tra Federalismo e Democrazia Diretta.

Ritengo che non sia un caso che i paesi federali abbiano un’estensione maggiore degli strumenti di democrazia diretta, anche se questa estensione non è omogenea. Mi sembra un dato di fatto che tali strumenti siano maggiormente in voga ed usati nei paesi federali anche se non ho una statistica completa a sostegno. Vedo che sono previsti un po’ ovunque: Svizzera, Canada, Australia, Nuova Zelanda, Austria, Germania, stati uniti. In comune nei paesi federali vi è lo strumento referendario usato localmente mentre in alcuni casi è previsto anche nel livello federale. Venendo invece a paesi notoriamente definibili come centralizzati/decentrati, come sappiamo in Italia è previsto solo uno sparuto referendum abrogativo (che esclude intere materie, in evidenza quelle fiscali) mentre in Francia è previsto come facoltà del presidente della Repubblica (Art 11) e non so cosa accada localmente.

Dove il referendum è previsto in senso esteso, esso passa dalla possibilità di proporre leggi da parte di un certo numero di cittadini (referendum propositivo) alla facoltà di confermare o meno testi votati dalla camere, agendo come camera di ultima istanza (referendum confermativo). Vi sono poi situazioni in cui il popolo può destitituire gli eletti dell’esecutivo (recall in Canada, Svizzera e USA) ed è chiamato obbligatoriamente a ratificare convenzioni internazionali o modifiche costituzionali come in Svizzera.

Esiste relazione tra democrazia diretta, federalismo e contenimento della spesa e del debito?

Per me sì ed intendo mostrarlo in quattro punti.

• Per prima cosa il federalismo suddivide il potere politico (competenze e gestione del gettito per il loro finanziamento) in più livelli, solitamente tre. Si considera che un grande potere tenda a crescere sempre di più (in modo esponenziale?) ma se lo stesso potere è suddiviso in tre, di peso proporzionalmente ridotto, la sua massa critica è più controllabile dal cittadino, soprattutto quella locale. Questo però solo in un ambito di vero federalismo, in cui il cittadino ha controllo sulla spesa, è consapevole dei costi, ed ha gli strumenti di intervento.
• In secondo luogo un federalismo che unisca cooperazione e competizione, riesce ad avere un profilo di prestazioni e di costi decisamente inferiore rispetto ad un semplice stato centralizzato che decentralizza alcune funzioni. Si parte, nel federalismo che definisco vero, dalla completa responsabilità di spesa e di gettito di ogni singola giurisidizione, relativamente ai compiti attribuiti, per arrivare, se e quando occorre, a momenti di cooperazione orizzontale e verticale che evitano di trasferire il compito tutto al livello superiore (fatto a volte oneroso). L’aspetto competitivo (fiscale) si innesta su questo premiando le soluzioni locali migliori sul piano del rapporto prestazioni prezzi. Altrimenti i cittadini, e soprattutto le aziende, votano con i piedi. Lo fanno nei fatti, soprattutto se le giurisdizioni sono piccole, ma basta l’aspetto potenziale a scoraggiare scelte sbagliate. Questo si trasforma in una stretta osservanza dell’imperativo “Keep it simple, stupid”, che non è solo qualcosa che riguarda l’informatica ma ogni sistema che tende a diventare complesso. Quindi meno burocrazia, meno leggi, meno complicazioni e freni all’iniziativa privata, meno costi pubblici.
• La democrazia diretta a questo punto interviene come ulteriore elemento e strumento regolatorio, a tutti i livelli ma soprattutto a mio avviso in quello federale, che essendo il più elevato, senza democrazia diretta non avrebbe alcun potere limitante superiore. Ed è su questo punto che avevo notato la differenza tra la crescita notevole del bilancio e del debito federale USA, dove non è previsto il referendum nei temi federali, rispetto all’ambito svizzero, che più conosco vivendoci da 25 anni. Pur considerando che gli USA sono una potenza militare, con relativi costi, osserviamo le preponderanza delle spese federali USA che sono il 50% del totale, contro 1/3 circa per il peso federale CH. Anche sulla spesa pubblica su PIL e sul debito pubblico abbiamo numeri notevoli per gli USA, ballerini a seconda di cosa si consideri ma in massima parte generati dal livello federale, e dati estremamente bassi in CH. Perché questo “elemento regolatorio”? Per due motivi:

a) il primo riguarda la sola possibilità che la legge, ad ogni livello federale compreso, sia sottoponibile a referendum. Questo implica una particolare attenzione nella formulazione della legge stessa, implica spesso una consultazione preventiva nella società civile per cogliere eventuali aspetti critici e resistenze. Le camere quindi sono attente a non legiferare troppo ed a legiferare bene.

b) il secondo riguarda l’aspetto del log rolling. In assenza di facoltà di referendum ogni politico eletto al Parlamento può tentare accordi con i colleghi, anche di altri partiti, al fine di sostenere progetti in modo incrociato. Io oggi voto a favore delle tua proposta, di cui non me ne frega nulla anche se so che costerà parecchio, perché tu domani voterai a favore della mia, a cui tengo particolarmente per continuare ad avere il sostegno del mio elettorato. Da solo non ce la faccio, tu da solo non ce la fai, in due (o più) portiamo a casa qualche cosa (e le spese si sommano). In presenza di referendum il politico può ancora tentarci ma il fatto stesso che sia possibile fare ricorso al referendum scompagina i piani. Il log-rolling è asincrono, il referendum è atto unico ed anche se due temi fossero abbinati, l’elettorato vota in base al suo interesse singolo, non alla somma. L’analisi dei 587 referendum federali svizzeri intercorsi dal 1848 ad oggi (4.6 in media all’anno) mostra che il 52% è stato rifiutato dal popolo ed il 48% accettato. Essere bloccati da un referendum quindi non è un rischio basso ma assolutamente da considerare ed evitare. E se vediamo le raccolte di firme per i referendum federali facoltativi, l’86.7% ha successo. Inoltre dagli anni ’70 del secolo scorso via, l’uso del referendum è aumentato a circa 8 all’anno e dagli anni ’90 siamo a 9 in media, sempre federali. Le percentuali di successo e bocciatura non sono cambiate ma recentemente il popolo ha deciso di essere molto più presente ed i politici lo sanno.

• Referendum obbligatori. Se le considerazioni di prima si riferivano ai referendum facoltativi, e quindi alla possibilità di stoppare leggi votate dalla camere prima che entrino in vigore (non è un referendum abrogativo, quindi) oppure di proporre leggi federali nuove ad hoc, un altro aspetto riguarda i referendum obbligatori, che sono la maggioranza. Questi referendum si riferiscono alle modifiche costituzionali ed alla ratifica delle convenzioni internazionali.

a) le modifiche costituzionali in buona parte riguardano o la diversa attribuzione di compiti tra livello federale e cantoni, e quindi un cambio del chi-fa-cosa e del chi-paga, oppure nuovi compiti, nuove imposte, modifiche di aliquote fiscali. Sì perché proprio per evitare abusi per esempio la stessa esistenza di imposte federali è scritta nella Costituzione svizzera e nel caso dell’IVA non solo sono scritte nel testo le aliquote massime ma anche la destinazione del gettito a scopi precisi. Da qui si capisce che il fatto che modifiche al testo costituzionale siano obbligatorie, con doppia maggioranza di popolo e stati membri, implica di fatto uno stretto controllo dei compiti dello stato e del suoi livelli di spesa. E questo non è che blocchi ogni aumento, anzi. Recentemente l’IVA è aumentata perché il testo costituzionale (approvato) preveda la possibilità che se le assicurazioni sociali (pensione di base) avessero avuto difficoltà il popolo era già d’accordo di aumentare l’IVA, ma solo di un certo “tot” scritto nel testo. E non oltre. Può sembrare un approccio popolare assai diffidente ed ingombrante per una Costituzione ma conoscendo i politici in generale, direi che è straordinariamente saggio. Entrambi solo quando il popolo è d’accordo.

Naturalmente tutto questo è presente anche a livello locale (cantonale e comunale) relativo ad ogni spesa pubblica e tassazione. Non ci sono limiti ed impedimenti. E non esiste quorum partecipativo. Chi non vota ha sempre torto e non somma il suo non voto al NO. Si vota su tutto, dall’abolizione dell’esercito a temi fiscali federali e locali, dalla costruzione di un ponte in un comune ad una galleria come quella del Gottardo, dal nuovo piano regolatore a Lugano all’acquisto di arei da caccia a livello federale. Qui un compendio sulle votazioni federali.

Poi nel caso concreto americano si può capire che una potenza mondiale potrebbe essere in netto imbarazzo se le sue scelte di spesa e di politica estera fossero ogni volta soggette a referendum popolare. Come sarebbe la storia mondiale se la guerra del Vietnam o la conquista dello spazio (per le relative spese) fossero state soggette a referendum? Diversa, forse sì. Peggio o meglio è opinione personale ed ognuno può immaginare lo scenario che più gli aggrada.

Conclusioni

Va da sé però che pur prendendo spunti analitici da mondi lontani (USA) e vicini (Svizzera) guardiamo all’Italia. Conosciamo la nosrta realtà: politici e popolo. Cosa significherebbe il referendum da noi? Il rischio di “derive plebiscitarie” come ossessivamente paventava il PCI? Oppure un maggiore e migliore controllo sui politici e la spesa pubblica? Osservando un popolo che è senza dubbio facile preda del populismo e della demagogia probabilmente molti saranno scettici.

Tuttavia se c’è un aspetto da sottolineare sui referendum è la loro funzione educativa. Vale la pena di ricordare il caso del referendum Schwarzenbach del 1970, quello che voleva limitare al 10% gli stranieri, il 54% dei quali allora erano italiani. Inizialmente si temeva, per i vari sondaggi, che il referendum (populista e razzista) potesse avere successo. La discussione fu ampia, accesa e approfondita; il 75% partecipò (un vero record elvetico) e Schwarzenbach fu sconfitto. Invece di tacitare il referendum, rendendolo inammissibile, la popolazione discusse ed arrivò alla fine ad un esito diverso da quello inizialmente previsto. Si può in effetti sostenere che il referendum stesso, per il solo fatto di essere tenuto e di obbligare la popolazione ad una presa di posizione responsabile, implica una presa di coscienza ed una maturazione. In senso antipopulista. Questo varrebbe anche sull’euro? Con i referendum l’Italia migliorerebbe o peggiorerebbe? Io sono ottimista.

Considero che il referendum propositivo e confermativo sono entrambi strumenti non solo per il contenimento dell’invadenza dello stato ma anche per lenta e graduale maturazione di un popolo attraverso le prove collettive a cui è chiamato, un po’ come le tragedie greche di un tempo. Si prede una decisione e difficilmente si torna indietro.