Expo, Mose, corruzione: una questione di ipertrofia regolatoria e spesa pubblica

Con periodicità costante, tornano gli scandali della corruzione negli appalti pubblici.

In questa sola primavera, due momenti importanti della contrattualistica pubblica, l’Expo di Milano e il Mose di Venezia, sono balzati alla cronaca per aver rappresentato l’occasione di imponenti, quanto a diffusione e entità, ladrocini.

Il Presidente del Consiglio ha detto ieri che il problema sono appunto i ladri, non le regole. Ma – come saggezza popolare insegna – sono le occasioni che fanno l’uomo ladro.

Secondo stime della Commissione europea gli stati dell’Unione spendono ogni anno in appalti pubblici circa un quinto del loro PIL. Se non vogliamo recitare la parte di Alice nel paese delle meraviglie, è chiaro che il flusso economico generato dagli appalti pubblici, unito al fatto che gli appalti sono un settore iperregolato dove ogni passaggio di autorizzazione, controllo e verifica implica una certa discrezionalità amministrativa, rende il settore a forte rischio di corruzione.

Non dobbiamo però dimenticare che la corruzione non è un reato a carico degli attori economici, ma dei pubblici ufficiali. Sono loro che vengono puniti per il fatto di ricevere indebitamente, nell’esercizio delle loro funzioni, denaro o altra utilità. Questo vuol dire che, rispetto all’idea corrente per cui la corruzione richiede più intervento pubblico a controllare lo scambio illecito di utilità tra privati e pubblici ufficiali, paradossalmente la lotta alla corruzione si svolge limitando il potere discrezionale e le occasioni di intervento dei pubblici ufficiali. In fondo, chi corrompe corrompe nel tentativo che la discrezionalità amministrativa vada, con mezzi impropri, a suo vantaggio. Se, in radice, quella discrezionalità venisse limitata, non ci sarebbe spazio per cercare di ingraziarsela.

Due sono le vie, entrambe ardue per motivi diversi, di limitare quella discrezionalità.

Una è di tipo regolatorio, per certi versi controintuitiva rispetto, in particolare, alle reazioni comuni della politica, che anche questi giorni non hanno lesinato annunci di più e nuove regole, più e nuovi controlli, più e nuove sanzioni. Ci vorrebbe invece un desiderio, politico prima di tutto, di semplificazione, tornando alle origini del senso del diritto, il quale etimologicamente, guarda caso, significa proprio il contrario di tortuoso.

Lo ha detto bene Nordio commentando la vicenda del Mose: troppe regole creano confusione, ambiguità e occasione di illeciti. Solo la chiarezza delle norme e la trasparenza delle procedure, che non può prescindere dalla prima, possono costituire l’ambiente giuridico adeguato a separare il grano dal loglio e possono minimizzare le occasioni di corruzione.

D’altra parte, se bastassero il numero di regole o di controllori, sarebbe quantomeno curioso che a nemmeno due anni dall’entrata in vigore della legislazione anticorruzione (legge più decreto legislativo), con tanto di Autorità nazionale apposita, l’Italia sia stata travolta dalle vicende del Mose e dell’Expo.

Le autorità – in primo luogo la magistratura, quella che ordinariamente dovrebbe essere deputata al controllo e all’esecuzione della legge -, le sanzioni, le fattispecie penali, non mancano. Vanno solo fatte emergere in maniera più chiara, e questo richiede semplificazione, e certa, e questo richiede lineare e tempestiva esecuzione.

L’altra via riguarda la spesa pubblica e il peso degli appalti pubblici nell’economia del paese.

Finché un quinto delle risorse nazionali – stando sempre alla stima europea – viene  convogliato in lavori pubblici, assegnati da autorità pubbliche e pagati dai contribuenti, è più facile che gli appalti pubblici – data l’importanza economica da un lato e la rilevanza della discrezionalità amministrativa dall’altro – siano un settore ad alto rischio di corruzione. Non basta quindi annunciare la cacciata dei disonesti per bonificare il settore. Un ambiente favorevole all’incertezza delle regole, alla proliferazione dei procedimenti, alla discrezionalità dei controllori e per giunta ricco di risorse economiche pubbliche è un ambiente favorevole alla disonestà.

Finché ingenti risorse pubbliche saranno stanziate per finanziare lavori che vengono aggiudicati e gestiti in un intreccio di rapporti tra pubblico e privato, reso opaco dalla complicatezza e ambiguità delle regole e dall’incertezza nell’esecuzione delle pene, non sarà la stigmatizzazione dei disonesti di oggi a scongiurare la corruzione di domani.