Di regolamentazione tariffaria e politica industriale (a margine dei prezzi d’accesso alla rete in rame)

La proposta di provvedimento con cui l’Agcom ha ritoccato il listino dei servizi di accesso alla rete in rame di Telecom Italia ha scontentato un po’ tutti: gli operatori alternativi, che auspicavano riduzioni più sostanziose; l’incumbent, che minaccia di ricorrere al TAR contro la decisione definitiva; la Commissione Europea, che ha ribadito le proprie prerogative all’indomani dell’annuncio del Garante. Attorno a questi tre poli d’interessi, si coagulano le reazioni giornalistiche e i commenti – spesso più interessati all’advocacy che all’analisi.

Tale contrapposizione aiuta a disvelare un equivoco ricorrente. La regolamentazione non è una scienza esatta; men che meno lo è la regolamentazione tariffaria. Se consideriamo che oscillazioni di qualche centesimo di euro si riverberano in partite da centinaia di milioni nei bilanci delle imprese regolate, è naturale e forse necessario che le decisioni in materia siano ispirate a criteri in senso lato politici: a criteri, cioè, che non siano agnostici rispetto al bilanciamento degli interessi contrapposti e alle conseguenze sistemiche sugli assetti del mercato.

Non è, pertanto, un caso che, a dispetto di metodologie scrupolosamente dettagliate, convivano visioni divergenti sul livello ottimale dei prezzi all’ingrosso; e, del resto, nessuno dei critici dell’Agcom ha lamentato il travisamento della contabilità regolatoria o l’inesatta applicazione dei modelli di costo: viceversa, si contesta la discrepanza tra le tariffe individuate dall’Autorità e quelle aprioristicamente ritenute ideali.

Sfatare il mito dell’immacolata concezione dei prezzi regolati non dovrebbe, però, indurre a scivolare nell’opposta perversione: quella di ritenere totalmente arbitraria l’attività dei regolatori: nel caso dell’unbundling, per esempio, l’Agcom ha giustificato in modo credibile la riduzione delle tariffe alla luce dei guadagni d’efficienza nel campo della manutenzione correttiva. La comparazione internazionale, purché interpretata cum grano salis, può costituire un’ulteriore punto di riferimento.

Qui arriviamo al dissidio fondamentale: quello tra la visione realistica di una regolamentazione “politicamente consapevole” e il cambio di paradigma proposto dalla Commissione Europea con l’annunciata Raccomandazione che, dal prossimo settembre, dovrebbe garantire canoni d’accesso al rame più uniformi e più stabili: questa pure una forma di regolamentazione politicamente connotata, ma in un senso assai più pregnante. Il principio sotteso è che le misure regolamentari possano essere adottate sulla base di un’idea astratta di come il mercato dovrebbe presentarsi, senza alcun riferimento a come il mercato si presenta oggi – e dunque alle specificità nazionali: ma è possibile ipotizzare che gli stessi rimedi vadano applicati in un paese come il Regno Unito, dove l’ex monopolista ha una quota di mercato del 25%, e in Italia, dove l’incumbent controlla il 55% delle linee?

Il discrimine, mi pare, è lo strumento dell’analisi di mercato, caposaldo dell’attuale cornice regolamentare e destinato a scemare d’importanza nello schema elaborato da Neelie Kroes. In altre parole, fino a oggi abbiamo pensato alla regolamentazione come a un’attività volta a rettificare – essenzialmente – i problemi concorrenziali determinati dal tramonto dei monopoli pubblici nei servizi a rete; oggi, invece, si giustifica esplicitamente un intervento regolamentare con l’intenzione di orientare in una precisa direzione l’evoluzione del mercato. Il trattamento delle tariffe d’accesso è, in questo senso, paradigmatico: se gli approcci tradizionali come il retail minus e l’orientamento al costo mirano a porre tutti gli operatori, vecchi e nuovi, sullo stesso piano di gioco, quello oggi patrocinato dalla Commissione ambisce a stimolare gli investimenti – e poco importa se essi finiranno per cristallizzare gli attuali squilibri competitivi.

Questa commistione tra regolamentazione e politica industriale è senz’altro favorita, a livello comunitario, dalla confusione sul ruolo istituzionale dei soggetti – come il commissario Kroes – cui competono entrambe le funzioni: la sovrapposizione di ruoli esecutivi, legislativi (o paralegislativi) e di vigilanza, per giunta tipicamente sguarniti di elementari garanzie di responsabilità democratica, sta alterando significativamente la portata dell’attività regolamentare, non solo nel settore delle comunicazioni elettroniche. Peraltro, il tema della governance delle autorità indipendenti è oggi discusso anche a livello nazionale, in Italia e altrove. Si possono ipotizzare diverse strategie per ricondurre ciascuna attività al proprio alveo – tra queste, la valorizzazione del Berec. Tuttavia, in attesa di più incisivi aggiustamenti, sarebbe opportuno ricordare che il ruolo del regolatore non consiste nel plasmare il mercato, bensì nel rimuovere gli ostacoli che gli impediscono di emergere.

@masstrovato