Decreto liberalizzazioni: la fragilità del diritto di iniziativa economica

Nel nuovo decreto Monti ci sono due articoli degni di nota che vanno letti in combinato disposto.

Il primo è l’articolo di apertura del decreto stesso, il quale, come varie volte si era tentato invano di codificare, rende più cogente il diritto all’iniziativa economica privata sancito dall’art. 41 Cost. L’articolo abroga infatti le norme che pongono limiti, programmi e controlli all’iniziativa economica privata incompatibili o irragionevoli o non proporzionati rispetto alle esigenze di tutela dei valori costituzionali, incidendo sulla libertà e sulla parità di trattamento tra operatori presenti e futuri. Ciò non si tradurrà in una totale libertà di attività economica, ma conferirà ad essa – se l’articolo sarà correttamente rispettato – un senso più pieno e coerente con l’art. 41 Cost., rendendo possibili i soli limiti compatibili e proporzionali alle esigenze di tutela di altri valori costituzionali, come, ad esempio, salute e sicurezza. Via, dunque, autorizzazioni, licenze o nulla osta all’avvio di un’attività che non superino il test di proporzionalità e ragionevolezza, così come divieti e restrizioni ad attività già iniziate che impongono la programmazione o la pianificazione territoriale o temporale di determinate categorie di attività economica, o ancora le norme che impediscono, condizionano o ritardano l’ingresso di nuovi operatori economici.

Laddove rimarranno i limiti, l’articolo dispone che essi siano interpretati restrittivamente, presupponendo che le attività economiche debbano essere libere “secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri”.

Infine, si prevede che tanto più gli ordinamenti territoriali si adegueranno a queste nuove regole tanto più saranno considerate “virtuosi” ai fini del rispetto del patto di stabilità interno.

Pochi articoli sotto, al fine di arginare la tendenza delle autonomie territoriali ad irrigidire l’iniziativa economica privata, il decreto prevede che lo Stato debba verificare che le regioni e le amministrazioni locali svolgano un’operazione di ricognizione della loro normativa contrastante con la tutela della concorrenza, e – secondo il meccanismo del potere sostitutivo – precetti le amministrazioni territoriali nelle quali vigono ancora limiti illegittimi e irragionevoli a rimuoverli entro un termine espresso.

Questa specificazione della facoltà governativa di sostituirsi agli enti territoriali inadempienti è particolarmente significativa se si pensa che, in effetti, l’impulso alla liberalizzazione in alcuni settori di competenza regionale, come il commercio, è stato ostacolato proprio dalla periferia, attraverso il ripristino di limiti o l’interpretazione restrittiva degli ambiti concorrenziali stabiliti dalla normativa nazionale.

Di entrambi gli articoli non può non apprezzarsi uno sforzo duplice e complementare: segnare dapprima un globale e significativo cambiamento di prospettiva del diritto alla libertà di impresa, e affiancare in un secondo momento due strumenti operativi che immunizzino da un possibile (anzi talora probabile, data l’esperienza pregressa) riflusso programmatorio a livello territoriale.

Tuttavia, e per certi versi inevitabilmente, tali articoli recano con sé elementi di debolezza.

Innanzitutto, quella che viene definita dal testo come liberalizzazione e semplificazione delle attività economiche non si applica ad alcuni settori cruciali: trasporto di persone e cose su autoveicoli non di linea, servizi finanziari e di comunicazione e attività sottoposte alla regolazione delle autorità indipendenti.

Al di là di queste esclusioni, in buona parte prevedibili, sono due i segni di fragilità del combinato disposto.

L’esercizio del potere sostitutivo dello Stato è una facoltà riconosciuta dalla Costituzione, dopo la riforma del 2001. L’uso di tale facoltà, ancora incerto ed esitante, è rimesso sostanzialmente ad una scelta di discrezionalità politica del governo. Nel presente caso, ad esempio, la legge prevede che presso la presidenza del consiglio dei ministri sia istituito, senza costi ulteriori, un apposito ufficio che, naturalmente, ha solo la facoltà e non anche un obbligo di sollecitare l’adozione del potere sostitutivo del governo. Si tratta quindi di una soluzione cogente sulla carta, ma tutta da costruire e di cui verificare l’efficacia. Probabilmente, meglio di così la norma non poteva essere scritta, e anzi una riflessione su di essa porta a riconsiderare criticamente la positività di un assetto decentrato, in mancanza di una chiara allocazione delle responsabilità.

In secondo luogo, il tentativo di ribaltare il senso della libertà di iniziativa economica privata, rendendo illegittime le norme che contraddicono lo spirito di fondo secondo cui è consentito tutto ciò che agevolmente può svolgersi senza recare danno a interessi unitari della convivenza sociale o a legittime pretese altrui, rischierà di essere annacquato dalla possibilità per il governo di approvare, entro la fine di quest’anno, dei regolamenti con cui esplicitare le attività per le quali permarrà l’atto preventivo di assenso dell’amministrazione o comunque non si applicherà, in tutto o in parte, la nova norma. Di fronte a una simile prospettiva di arretramento, il parere che l’Autorità garante della concorrenza e del mercato deve rendere sugli schemi del regolamento appare, per la natura stessa dell’atto, poco incisivo e deterrente.

La lettura combinata di questi due articoli, in conclusione, apre di certo uno spiraglio per una nuova nozione giuridica della libertà di intrapresa economica, ma sopporta il rischio che esso venga agevolmente e rapidamente chiuso.