Come si cura la bulimia normativa

Nessuno, nemmeno fra i più importanti organi dello Stato, sa con precisione quante siano le leggi attualmente in vigore in Italia. Alcuni dicono intorno alle 30.000, altri ipotizzano che siano 75.000. Ma la sostanza non cambia. Le troppe leggi italiane, del resto, non sono certo una novità: sulla deregulation si fanno convegni fin dagli anni ’80 (e già allora il Prof. Sabino Cassese dichiarava che l’Italia “ha troppe leggi”, profetizzando che “quando si regolamenta l’apertura dei negozi si può arrivare a tutto”). Nel 2005, per cercare di sfoltire la selva normativa di cui siamo prigionieri, fu istituito il cosiddetto “taglia-leggi”: uno strumento di ricognizione e soppressione delle leggi inutili, divenuto famoso soprattutto per aver cancellato le leggi istitutive di un’ottantina di comuni, la legge che aboliva la pena di morte e quella che istituiva la Corte dei Conti. Ma che, a parte gli incidenti di percorso, riuscì in effetti a sopprimere decine di migliaia di leggi superate o abrogate de facto.

L’abrogazione di norme, così come la loro delegificazione o semplificazione, è però solo una cura palliativa: pur tamponando provvisoriamente i sintomi della bulimia normativa, non possono risolvere il problema. Anzi, per restare in campo medico, talvolta possono produrre addirittura effetti iatrogeni, cioè peggiorarlo. Moltiplicando le fonti normative e para-normative come le teste dell’Idra, creando ancora maggiore confusione e finendo per delegare a enti tecnico/amministrativi poteri e funzioni attribuite, in origine, a organi politici, in quanto tali responsabili di fronte agli elettori. Basti pensare alle autorità indipendenti.

Troppe leggi significano anche burocrazia, e burocrazia significa bassissima competitività istituzionale. In un mondo globalizzato, volenti o nolenti, l’appeal del proprio sistema giuridico è sempre più importante, nella misura in cui è sempre più facile, per chi ha buoni mezzi o buone idee, andare a utilizzarli da qualche altra parte. E l’Italia, manco a dirlo, è decisamente poco appetibile. Lo dicono i principali indicatori internazionali e lo suggerisce anche solo l’istinto. L’esempio più attuale ed emblematico è forse quello del Codice degli appalti. Marco Bertoncini, qualche tempo fa, ha contato 563 modifiche dal 2006, cioè mediamente più di due per ogni articolo (la cui totalità forma 1.560 commi e conta 148 rinvii). Senza contare il regolamento di attuazione (composto da 358 articoli e 1392 commi), i regolamenti regionali, le singole norme di gara e i 6.100 chiarimenti forniti negli anni dalle autorità di vigilanza.

Il risultato è che – come scrisse Michele Ainis in un editoriale sul Corriere di qualche anno fa – nel paese delle troppe leggi non ci sono regole. Un paradosso che ha origini lontane: già Tacito, nei suoi Annales, scriveva che le leggi sono moltissime quando uno Stato è corrottissimo (“Corruptissima re publica plurimae leges”). E che conduce a un meccanismo del tutto simile a quello che determina la perdita di valore di beni e servizi la cui offerta è eccessiva, cioè l’inflazione. Allo stesso modo, ci sono troppe regole perché queste abbiano davvero “valore”, cioè in questo caso efficacia, in quanto troppe leggi sono praticamente impossibili da rispettare (e da far rispettare). Tanto che il primo a violarle è lo Stato stesso: è successo moltissime volte e alla luce del sole, per esempio in tutti i casi in cui sono state introdotte imposte retroattive, in barba allo Statuto del contribuente.

Ciò accade in larga misura perché il prezzo del mancato rispetto di una norma è spesso più basso di quello conseguente al suo esatto adempimento. Così è accaduto anche nell’esempio delle continue e palesi violazioni dello Statuto del contribuente, su cui la giurisprudenza ha sempre chiuso un occhio (anzi due), e in molti altri casi. E ciò dimostrerebbe che gli italiani non sono geneticamente più furbi e disonesti degli altri: si trovano semplicemente nel bel mezzo di una selva normativa, in cui il rischio di sanzioni è spesso inversamente proporzionale alla conoscenza del politico, dell’amministratore, del funzionario o del giudice di turno. A mancare, dunque, è proprio il rule of law, cioè la preminenza della legge sull’arbitrarietà delle decisioni di chiunque altro, compresi i governi e la pubblica amministrazione. Ecco perché per sconfiggere l’Idra non bastano semplificazioni una tantum o progetti di deregulation. Così come non basterebbe una norma costituzionale che cristallizzasse – definitivamente e a tutti i livelli dell’ordinamento – i principi della responsabilità individuale, dell’autocertificazione e del controllo amministrativo ex post, come propose qualche anno fa Giulio Tremonti. Sono tutte buone idee, ma non basterebbero.

L’unica cura sostanziale, per placare la bulimia normativa, è un ripensamento del ruolo e dei compiti dello Stato. La medicina è culturale e passa dalla comprensione da parte della cittadinanza del fatto che le azioni sprovvedute e irresponsabili della classe politica corrispondono in larghissima misura a ciò che esse si ostinano a chiamare solennemente “Stato”, quasi come fosse un’entità separata dai suoi agenti. Senza questo shock culturale – che riporti la legge al suo ruolo super partes, cioè a un suo utilizzo per fini non strettamente politico/elettorali, ma di policy – le teste dell’Idra continueranno inevitabilmente a riprodursi, senza soluzione di continuità.

Twitter: @glmannheimer