Attività d’impresa e burocrazia: la “semplificazione” tra slogan e riforme efficaci

Riceviamo, e volentieri pubblichiamo, da Wladimiro Troise Mangoni.

La situazione drammatica che abbiamo vissuto e stiamo vivendo ha spinto molti studiosi del diritto amministrativo a formulare proposte interpretative della legislazione vigente o di introduzione di nuove norme, di carattere più o meno emergenziale, al fine di favorire la ripresa economica.

L’attenzione è stata opportunamente riposta sulla disciplina relativa agli appalti pubblici, per la funzione essenziale che essa può svolgere nel favorire il robusto piano di investimenti pubblici che il Paese attende, come volano imprescindibile per la ripartenza economica.

Ogni proposta volta a snellire e a rendere più efficiente il sistema degli appalti pubblici deve senz’altro essere salutata favorevolmente. È auspicabile, tuttavia, che le eventuali riforme emergenziali non rappresentino una minaccia per i pilastri fondanti del nostro sistema giuridico, tra i quali a titolo esemplificativo la garanzia della tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive lese dall’azione amministrativa. Troppo spesso abbiamo assistito all’emanazione di regole emergenziali, immaginate per un periodo transitorio, che si sono poi consolidate nell’ordinamento, rappresentando un vulnus per lo stato di diritto.

In questo momento, meritano altresì l’attenzione le funzioni autorizzatorie alle quali è chiamata l’amministrazione nei casi in cui l’avvio di un’attività economica o la realizzazione di un’opera funzionale all’esercizio di un’attività d’impresa sia sottoposta a un preventivo assenso pubblico. Si tratta, in ultima analisi, di tutte quelle situazioni nelle quali l’iniziativa economica sia privata così come private siano le risorse messe in campo dalle imprese; garantire una risposta veloce ed efficiente dell’apparato amministrativo significa, quindi, porre in essere una riforma priva di costi in grado di rappresentare un volano di sviluppo per il Paese. Il tema, d’altro canto, è strettamente correlato alla realizzazione degli investimenti in opere pubbliche, l’esecuzione delle quali è sempre preceduta da complessi procedimenti autorizzativi.

Ma dove si annidano le inefficienze della nostra macchina amministrativa? La questione è simile a un prisma, da analizzare secondo diverse prospettive; pertanto, alla domanda si possono fornire molteplici risposte. Senza presunzione di completezza se ne individuano qui due.

1) Una prima attiene a un profilo recentemente affrontato nel dibattito pubblico e riguarda il problema della cd. “burocrazia difensiva”: il funzionario pubblico, per il timore di incorrere in responsabilità penali e contabili, preferisce negare l’autorizzazione all’attività del privato. Fuori dai verbali e dagli atti ufficiali, il mantra che riecheggia negli uffici pubblici suona più o meno così: “io dico no, ma se me lo ordina il giudice amministrativo, allora…”. Il che significa paralizzare l’iniziativa economica del privato o costringere quest’ultimo a intraprendere un percorso processuale dinanzi al giudice amministrativo, che presenta tempi (invero non lunghissimi in senso assoluto, ma) molto spesso incompatibili con le logiche imprenditoriali. A questo proposito, la riforma del reato di abuso d’ufficio e la limitazione della responsabilità contabile alle sole ipotesi di dolo potrebbero avere un effetto benefico sull’attitudine dei funzionari pubblici a negare il loro consenso.

2) Molto spesso la risposta che viene fornita, più con slogan che con azioni efficaci, consiste nella necessità di “semplificare” i procedimenti amministrativi. Questa prospettiva di risoluzione della questione posta non tiene, tuttavia, conto di almeno tre profili problematici, cosi sintetizzabili: i) non sempre è agevole semplificare con un tratto di penna situazioni obiettivamente complesse; e, quindi, ii) troppo spesso si è assistito a tentativi di semplificazione del procedimento amministrativo, che hanno sortito l’effetto opposto (si pensi a taluni interventi sulla legge n. 241/1990 frutto di penne meno raffinate di quelle originarie); iii) non si è compreso sino in fondo che il procedimento rappresenta lo strumento di attivazione ed esplicazione concreta del potere amministrativo, ma che l’essenza di quest’ultimo è data dalla sua disciplina sostanziale.

È proprio su quest’ultima che occorre intervenire. Si tratta di un lavoro molto più complesso, rispetto alle riforme che riguardano le sole norme procedimentali, perché impone di individuare i settori maggiormente strategici e rivedere l’articolata legislazione che li riguarda; esso avrebbe, tuttavia, il senso e la portata di una riforma strutturale. La prospettiva secondo cui effettuare questa riforma dovrebbe essere quella di individuare al livello politico, e quindi legislativo nazionale, gli obiettivi prioritari per la ripresa e lo sviluppo del Paese, nel perseguimento dei quali l’impresa privata possa svolgere il ruolo che le compete di motore dell’economia. Le modifiche legislative auspicabili dovrebbero indicare con chiarezza, e con maggiore dettaglio, i presupposti giuridici e fattuali per l’ottenimento delle necessarie autorizzazioni, limitando l’intervento delle amministrazioni alla verifica dell’integrazione dei predetti presupposti. L’amministrativista direbbe che occorre, in sostanza, limitare la discrezionalità dell’autorità, anticipando al livello legislativo la valutazione degli interessi pubblici coinvolti e facendo evolvere così il potere autorizzatorio nei settori strategici secondo una connotazione vincolata. L’obiezione rispetto a questa proposta potrebbe essere quella che, in questo modo, si complica la normativa da rispettare nella presentazione di un progetto imprenditoriale; è vero, ma occorre considerare che un’impresa seria non è spaventata dalla complessità dei progetti da predisporre, ma dall’incertezza del risultato dei propri sforzi progettuali. In ultima analisi, le nostre imprese non hanno bisogno di operazioni legislative di maquillage, che consentano di intonare lo slogan della “semplificazione”; necessitano di un quadro di regole certe che dia a esse il senso di interagire con un interlocutore pubblico serio e affidabile.