Alcune riflessioni sulle modifiche costituzionali proposte

Sono tre le reazioni che il disegno di legge di modifica della Costituzione approvato mercoledì in Consiglio dei ministri sta suscitando. Chi è contrario nella sostanza, chi la appoggia, anche se magari non la reputa sufficiente, e chi invece ritiene che sia completamente inutile. Più volte (qui e qui) abbiamo cercato di sostenere che non basta ritenere buona questa proposta solo perché non peggiora la situazione esistente. Anzi, se la lascia sostanzialmente immutata, non è fuori luogo ritenerla una pseudo-riforma o una finzione del fare di cui non si sentiva proprio il bisogno. Se si voleva dare una scossa al sistema economico produttivo, sarebbe stato sufficiente intervenire a livello legislativo e regolamentare per dare respiro, a Costituzione invariata, alle imprese e agli ordini professionali. Non torno quindi sulla scelta della procedura di riforma costituzionale, che può essere letta come indizio di difficoltà politica. Vorrei invece partire da una fictio: ammettiamo scolasticamente che ci sia pure bisogno di una modifica costituzionale. Ammettiamo anche che il ritocco degli artt. 41, 97 e 118 della Costituzione sia un buon inizio per rendere il sistema economico più libero e vediamo se, sul piano costituzionale, qualcosa si muove davvero, o se le modifiche proposte sono sostanzialmente inutili all’interno dello stesso contesto costituzionale, a prescindere dalle scelte di governo esterne a quel contesto. Confrontiamo quindi le disposizioni vigenti con quelle approvate in Consiglio dei ministri (in grassetto le novità).

Art. 41

L’iniziativa economica privata è libera ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.

Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, con gli altri principi fondamentali della Costituzione o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

[La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali] (Eliminato).

1.

Il principio di libertà di iniziativa economica resta invariato, con la sostituzione del termine “iniziativa” con quello di “attività”.  La motivazione riposerebbe sul fatto che l’iniziativa individua solo il momento iniziale, mentre l’attività il complesso delle azioni collegate alla libertà economica, comprese quelle successive alla fase di avviamento. Si tratta di una correzione meramente esplicativa, ma non modificativa, poiché, finora, “iniziativa economica” è stata già intesa come “attività economica”. L’interpretazione di questi decenni, anche quella del giudice costituzionale, è stata sempre per una lettura estensiva del termine “iniziativa”.

2.

Al primo comma viene aggiunta una constatazione lapalissiana: i comportamenti umani sono liberi nel silenzio del legislatore.

Fin dall’antichità la scienza giuridica ha inteso il diritto come il discrimine tra ciò che si può fare (e che quindi non è oggetto di diritto) e ciò che non si può fare o si può fare a determinate condizioni.

Si potrebbe obiettare che il mondo antico, molto meno complesso di quello di oggi, era retto da principi giuridici diversi da quelli odierni. Ebbene, anche il diritto moderno nasce nel segno del riconoscimento della legge come distinzione tra ciò che ha bisogno di ordine, e quindi va giuridificato, e ciò che invece non ne ha bisogno, e quindi può essere ignorato dal diritto. La dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, che ha segnato la nascita del costituzionalismo moderno europeo, lo ha espresso icasticamente: “tutto ciò che non è vietato dalla Legge non può essere impedito, e nessuno può essere costretto a fare ciò che essa non ordina” (art. 5).

D’altro canto, quale semplificazione può apportare una clausola che consente tutto tranne quello che è vietato dalla legge, e che dunque affida al legislatore di oggi e di domani la discrezionalità politica di limitare quel diritto, una volta che lo ritenga in contrasto con l’utilità sociale, la dignità umana, la libertà, la sicurezza?

3.

Il secondo comma resta sostanzialmente invariato: nessuno di quei principi che fanno del riconoscimento dell’iniziativa economica privata un diritto “minore” viene eliminato, anzi viene aggiunto il limite del rispetto degli altri principi fondamentali della Costituzione.

4.

Aver espresso il limite dei principi fondamentali è, costituzionalmente parlando, operazione superflua. Il rispetto dei principi fondamentali della Carta e la necessità che i diritti costituzionali siano in posizione di reciproco bilanciamento sono infatti intrinseci alla stessa struttura costituzionale.

5.

Il terzo comma, quello sulla programmazione, viene eliminato. Tuttavia, allargando lo sguardo dal testo dell’art. 41 al contesto costituzionale si comprende che il vero articolo “pianificatore” dell’economia non è il 41, quanto piuttosto il 43. Lasciare in piedi il secondo comma dell’art. 41 combinato con la sopravvivenza dell’art. 43 equivale a consentire lo stesso interventismo pubblico nell’economia che si pretende di eliminare.

Art. 97

Le pubbliche funzioni sono al servizio del bene comune.

L’esercizio anche indiretto delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate efficienza, efficacia, semplicità e trasparenza.

Le pubbliche amministrazioni sono organizzate secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso pubblico, salvo i casi stabiliti dalla legge. La carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.

1.

Il primo comma del nuovo testo esprime la sottoposizione delle pubbliche funzioni al bene comune. Monito solenne, richiamo morale oltre che giuridico, piuttosto frequente nelle carte costituzionali.

Il punto debole di questo comma non è tanto questo, anche se ci si potrebbe chiedere cosa vuol dire “bene comune”, chi sarà incaricato di esprimerne il senso giuridico, come sarà possibile evitare interpretazioni che non ledano l’autonomia individuale, etc.

Il punto debole sta invece nel fatto che lo stesso concetto di pubblica funzione come munus è già in Costituzione: i preposti alle funzioni pubbliche debbono già oggi “operare al servizio esclusivo della Nazione” e “adempiere con disciplina e onore le funzioni pubbliche”. Si potrebbe disquisire sulle differenze semantiche tra queste locuzioni, ma si tratta – appunto – di cavilli linguistici che poco incidono sullo spirito della Costituzione giacché fin da ora le pubbliche funzioni devono essere espletate non come esercizio di potere, ma come servizio alla società e al cittadino.

2.

Il secondo comma costituzionalizza alcuni principi già classificati dalla giurisprudenza, dalla dottrina e dal legislatore come fondamentali. Basti pensare che efficacia e trasparenza sono espressamente riconosciuti come “principi generali dell’attività amministrativa” dalla legge sul procedimento amministrativo, e quello di semplificazione è nella rubrica della legge 59 del 1997.

Peraltro, essi sono riconosciuti come principi immediatamente riconducibili al principio costituzionale di buon andamento, che li racchiuderebbe tutti. In sostanza, è opinione pacifica che il buon andamento, di cui all’art. 97, sia il contenitore costituzionale di quei principi che impongono all’azione amministrativa di essere conosciuta e conoscibile (trasparenza), di agire con tempestività per raggiungere gli obiettivi col minor dispendio di risorse (efficienza, efficacia, economicità), e di intervenire solo laddove necessario (semplificazione). Se dunque tali principi sono ancora disattesi, ciò non dipende dal fatto che non abbiano un riconoscimento costituzionale, quanto dal fatto che spesso si preferisce ignorarli.

3.

Ultima modifica riguarda l’inserimento della disposizione secondo cui “La carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito”. Basterà “questa grida” per garantire la meritocrazia, anche se ne va riconosciuto il valore di reindirizzamento dell’azione amministrativa e di orientamento giurisprudenziale?

Art. 118

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni garantiscono e favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

L’art. 118 viene modificato nel senso che la capacità degli individui, singoli o associati, di provvedere da sé al soddisfacimento degli interessi condivisi va non solo favorita ma anche garantita. Cambia forse qualcosa, nel concreto?

Favorire, insomma, è locuzione verbale che comprende necessariamente la finalità di garanzia. Al contrario, possono le istituzioni favorire un’attività senza, al tempo stesso, preliminarmente garantirne l’esistenza? Se si crede che sia di fatto possibile, allora la riforma davvero cambia qualcosa. Altrimenti sembra più un’aggiunta di stile.